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Subject: Mensaje final del Moderador - Conferencia Agua
Date: Thursday, October 11, 2001 6:51 PM
Apreciados amigos, participantes en la Conferencia Electronica : “Debate sobre la Legislación de Aguas: Propuestas desde el Desarrollo Rural”:
Tal como anunciaramos, va a continuacion un intento de ordenamiento y al mismo tiempo de problematizacion de algunos de los temas que surgieron en el debate de las tres semanas anteriores.
El primer tema abordado en la Conferencia Electronica fue el de la necesidad de una nueva ley de aguas o no, y las caracteristicas que ella debe tener.
Hasta hace relativamente poco tiempo, mi postura era de que no se ecesitaba una nueva ley, sino simplemente hacerle algunos cambios a la vigente (D.L. 17752), como algunos de ustedes han opinado. Sin embargo, esta apreciacion personal cambio al tomar nota de algunos hechos, muchos de los cuales ustedes han señalado claramente. Uno de ellos es la creciente importancia del agua y al mismo tiempo las evidencias de su disponibilidad decreciente, lo que varios de ustedes apuntan con justa preocupación, pues en Peru en las proximas decadas la disponibilidad de agua sera un asunto muy critico. Eso supone respuestas ahora ante un tema incomodo, pese a lo cual debemos ser claros: hay un desperdicio del agua por parte de los distintos usos y de los usuarios; ninguno escapa a esta situación.
En el caso del uso de las aguas con fines agrarios, varios participantes incidieron en la contradiccion que significa que el agua sea muy escasa en la costa, que se invierta enormes cantidades de dinero (o mas propiamente que el Estado peruano los haya invertido) en hacer obras enormes, para que luego el agua se emplee mal, en cultivos que demandan mucha agua, como el arroz. Es decir, en vez de cumplir con los planes de ampliacion de la frontera agricola o el mejoramiento del riego, empleamos el agua en un cultivo muy exigente y que al mismo tiempo trae aparejado serios problemas de salinizacion de las tierras, con lo que al final se pierden tierras. No ignoro que el tema es mas complejo y que de por medio esta el problema de la poca o nula rentabilidad de los otros cultivos. Mayor razon para que enfoquemos este como un problema de todos los peruanos, no solo de los agricultores.
Lo otro es que el pais cambio mucho en estos diez o quince años. La Ley General de Aguas esta vigente si, pero con muchos cambios, varios de ellos en aspectos sustanciales (no solo en el Decreto Legislativo Nº 653, sino en la Constitución, en la Ley de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, entre otros). Su reglamentación es tal vez donde mas variaciones se ha producido. Al mismo tiempo, la realidad cotidiana, con organizaciones de usuarios –sobre todo agricultores- que han crecido (por lo menos en expectativas) y con una Autoridad de Aguas con muchos menos recursos y posibilidades reales de intervención, mantener una ley solo porque ya tenemos una ley de aguas no parece muy adecuado.
Lo ultimo, en este aspecto, tiene que ver con la necesidad de construir consensos en el Peru. En el tema del agua, donde hay tantos intereses legitimos de todos los usuarios y en varios sentidos contrapuestos, es donde debemos hacer un esfuerzo de concertacion para dotarnos de una ley adecuada a nuestra realidad. No podemos asumir como puntos de partida, porque no llevarian a resultados aceptables ni duraderos, el de las mayorías (ni de quienes usan mas el agua ni de quienes son mayoria en el uso del agua). Puede sonar iluso, tal vez, pero si no se llega a una ley que recoja el mayor consenso posible, esta no se aplicara y, por el contrario, sera violada o ignorada desde el momento de su aprobacion. ¿Para eso vamos a invertir tanto esfuerzo?, ¿para empezar en una situación como la actual, en la que en muchos aspectos la ley esta vigente pero no rige?
Lo segundo sigue siendo el tema de la naturaleza de las leyes en paises como el Peru. Como bien dice Carlos Pereyra, el nuestro no es un pais plano, en todos los sentidos. ¿Como responder a esa multiplicidad tan vasta si una de las caracteristicas principales de las leyes es su generalidad (expresada en formulas como “todos los peruanos” o “todas las empresas”)? No puede darse una ley para cada departamento, mucho menos por cuenca, de modo que debe haber una ley nacional sobre el agua. Pero sera mejor una ley marco, como pretende el Anteproyecto publicado en julio, para dar mayor margen a recoger las peculiaridades; o sera mejor una ley mas completa, para evitar vacios y juegos de interpretación, como varios participantes advertian. Ese es un debate que necesariamente debe articularse con otro mayor, el del proceso de descentralizacion en marcha en el pais. Alli es donde empiezan a sentirse algunas carencias, cuando queremos pasar de afirmaciones como “esa ley (o para el caso, ese proyecto) no se aplica a nuestra realidad” a preguntarnos, entonces ¿que debemos proponer para recoger esa realidad?
Por ello coincido en parte con Enrique Moncada, cuando expresaba su preferencia por una Ley de Politica de los Recursos Hidricos (una especie de ley de principios a partir de la cual se puedan desarrollar leyes subsecuentes). Digo en parte, porque creo que deberia apuntarse a una ley marco, pero al mismo tiempo lo mas completa posible, de modo de no dejar tantas puertas abiertas, que resulte siendo una simple declaracion de intenciones.
Respecto de las caracteristicas y los principios que debe contener
una nueva ley de aguas, creo que Carlos Pereyra tambien acierta cuando
propone que esta:
1. Permita un acercamiento entre lo juridico y lo consuetudinario (la
garantia de su aplicabilidad).
2. Que fomente el desarrollo autonomo de las organizaciones de usuarios,
tanto urbanos como rurales.
3. Tome en cuenta la diversidad de escenarios productivos, economicos,
organizativos y culturales del Peru.
4. Proteja a la gente de los usos abusivos, contaminantes y monopolicos
del agua.
5. Proteja y fomente el desarrollo de las culturas locales.
6. Promueva el desarrollo de tecnologia local o la adaptacion de tecnologia
importada, con el fin de mejorar las eficiencias de uso de las aguas
para consumo agricola, urbano e industrial, asi como usar fuentes que
son escasamente utilizadas, como las aguas atmosfericas y las maritimas.
7. Fomente la gestion integrada del agua empleando como instrumentos
el balance hidrologico y el manejo de cuencas.
8. Fomente el valor economico del agua empleando como instrumentos los
conceptos de servicios ambientales y mercados de agua.
9. Promueva el desarrollo de la institucionalidad del agua a nivel local,
regional y nacional.
El reclamo por la atencion a los aspectos ambientales de esta ley han
sido muy claros durante la Conferencia. Por ello, me permito tambien
recordar las ideas de Javier Orccosupa al respecto: la Ley de Aguas
deberia formularse en estrecha coordinacion con la Politica Ambiental
Nacional, para lograr el uso sostenible del recurso hidrico, sugiriendo
ademas contemplar:
· Como preocupacion principal la calidad de vida de los habitantes
del pais, su mejoramiento sostenido y equitativo sin comprometer las
expectativas de las generaciones futuras.
· La complementariedad entre desarrollo socioeconomico y proteccion
del Patrimonio Ambiental Nacional, debe garantizar la disponibilidad
de recursos hidricos necesarios (en cantidad y calidad) para el desarrollo
sustentable del Perú.
· La equidad social y la superacion de la pobreza son compatibles
y posibles con el desarrollo sustentable.
Otros participantes han sugerido incorporar como principios el uso sostenible de las aguas, su transectorialidad, el reconocimiento de su valor economico y la prioridad de la vida humana.
Respecto de la reglamentacion de la nueva ley de aguas hubo menos consensos.
Luis Lozada por ejemplo, sugeria antes que una nueva ley una mejor reglamentacion
de la actual, pero propone que esta se de a dos niveles: un Reglamento
General y Normas Especificas, pero con la participacion de los organismos
de los usuarios. El peligro de dejar todo al reglamento es conocido,
que quien reglamenta la ley no es el mismo organo (y mucho menos las
mismas personas que elaboraron y dicutieron la ley), que se distorsione
la ley en su aplicacion y que por ultimo, se la cambie sin mayores consultas.
Pese a ese riesgo las mejores opciones para recoger las particularidades
regionales se dan en la medida que la Ley sea suficientemente amplia
como para permitir una reglamentacion por regiones, respetando algunos
principios y una organizacion basica.
En cuanto al tema de privatizacion de aguas y derechos reales han habido
muchas intervenciones y muchas opiniones, como era de esperarse. Creo
importante destacar, sin embargo, que hubo unanimidad respecto de considerar
que el agua, por diversas consideraciones, es un recurso que pertenece
a la nacion, al Estado, a toda la colectividad. Nadie en esta Conferencia
Electronica expreso una opinion contraria.
Pero el tema polemico es el del mercado de aguas, por lo que partimos
por recordar la intervencion de Enrique Moncada, en el sentido de ver
al mercado como un medio y no como un fin en si mismo. Eso puede ayudar
a aplacar algunos temores que reconocidamente nos asaltan a muchos.
Enrique nos recuerda asimismo la necesidad de algunas condiciones para
que este mercado opere, si es que se decide implementar un mercado de
aguas, lo que supone al menos lo siguiente:
- Catastro de usuarios en una cuenca hidrografica
- Mecanismos de regulacion
- Medicion del agua
- Implementacion progresiva de la legislacion
- Desarrollo y consenso de una propuesta de la asignacion inicial de
los derechos
- El acceso al agua por parte de los pobres
- Marco Institucional.
Avanzando en desbrozar el camino, Ivan Lanegra nos ayuda a entender que en el Anteproyecto de Ley de Aguas publicado lo que se otorga sobre las aguas es un derecho que permite al titular “aprovechar de las aguas”. El recuerda que lo que esta en debate son las caracteristicas de dicho derecho, y sugiere algunas ideas, a las que agrego algunos elementos:
a) Debe ser un derecho oponible frente a terceros. Es decir, se debe poder ejercitar las acciones legales destinadas a protegerlo o recuperarlo, sin importar quien amenace mi derecho, pues este es publico. Esto es el núcleo de los llamados “derechos reales”, y no la libre disponibilidad del derecho. Otros “derechos reales” como el usufructo o el uso pueden tener restricciones o prohibiciones de disposición, lo que puede ocurrir tambien en el caso del derecho de propiedad (caso de los condominios en los exclusivos clubes de playa, al sur de Lima).
b) El derecho debe ser otorgado para un uso especifico. Es la unica forma de garantizar la gestion adecuada de una cuenca. Usar las aguas para un uso distinto al otorgado deberia significar la caducidad del derecho de aprovechamiento.
c) Adicionalmente, Ivan sugiere que debe existir una jerarquia de usos, de tal manera que los derechos otorgados para tales fines deberian tener preferencia frente a situaciones de escasez de aguas. Esta idea, bastante comun entre los participantes, sin embargo requiere discutirse mas, como sugiere Lorenzo Chang.
d) Los derechos deben ser pasibles de otorgarse en garantia, y de ser transferidos a terceros siempre que el uso no cambie.
e) El Estado solo podra cambiar el uso autorizado del derecho de aguas por causas excepcionales y con la aprobacion de la autoridad de aguas de la cuenca respectiva.
f) El Estado debe reservarse la posibilidad de disponer de las aguas bajo situaciones de emergencia (sequias, desastres naturales),.
g) Cualquier transgresion en las condiciones de otorgamiento del derecho implica la reversion al Estado del derecho de aprovechamiento.
h) Debe ser un derecho independiente de la tierra. Los terrenos podrian ser utilizados para otros fines y dejar de necesitar el derecho de aguas, y por lo tanto disponerse para que otro lo aproveche.
Soy muy conciente que la mayor parte de los participantes se han pronunciado contra las ideas del mercado de aguas y tampoco a mi me convence del todo, pero creo pertinente no descartar la pregunta sobre si es conveniente establecer un mercado de aguas en el pais. Ello, porque como varios de los participantes recordaban, que exista derechos claramente delimitados no implica que vaya a surgir un mercado, pues para que ello suceda se requieren muchas condiciones. Evitando respuestas ideologicas sobre el tema, traigo a colacion la intervencion de Lorenzo Chang, quien advertia que asi como hay empresas publicas eficientes tambien hay empresas privadas ineficientes.
Creo interpretar la coincidencia de la mayor parte de quienes intervinieron en la Conferencia en el sentido de prohibir o por lo menos limitar las posibilidades de transferencia de derechos sobre aguas en el sector agrario. Pero creo que debe discutirse mucho mas, pues hay agricultores (no necesariamente grandes) que han expresado su simpatia con la posibilidad de recibir un estimulo por emplear mejor el agua. El tema, sin embargo nos remite a las posibilidades reales de funcionamiento de un mercado de aguas en nuestros paises, habida cuenta de las enormes distorsiones que ellos presentan y adicionalmente de las condiciones en que la agricultura se viene desenvolviendo, es decir de grave crisis.
Otro de los aspectos donde parece que hubo consenso fue en que las entidades publicas no deberian tener derechos reales. Mas aun, el riesgo de privatizacion o de entrega en concesion de empresas de saneamiento como SEDAPAL y otras hace que el tema se vea con mucho cuidado.
El tercer tema de la Conferencia, respecto de los roles de los distintos actores plantea igualmente algunos problemas.
No hubo muchas intervenciones sobre el rol del Estado, pero la mayoria optaba por una combinacion entre promotor e interventor, es decir, en el actual panorama de nuestra economia, aunque se enfatiza mucho en el control que debe ejercer el Estado y eventualmente en el papel que debe cumplir sancionando los excesos de los particulares, se espera que el Estado pueda jugar un rol promotor de la inversion en la agricultura.
Varias intervenciones tambien coincidieron en la necesidad de dotarnos de un organo fuerte que, revirtiendo la actual situacion, concentre una serie de funciones en torno al cuidado de la calidad y cantidad del agua y de su uso efectivo. Lorenzo Chang ademas demandaba que el reforzamiento de una Autoridad de Aguas signifique evitar las presiones sobre ella, algo que siendo deseable, sin embargo nos enfrenta a los problemas de corrupcion y a la falta de mecanismos de participacion y vigilancia ciudadana.
Punto aparte es el de la ubicacion de esta nueva autoridad de aguas en la organizacion del Estado. Se propone por varios participantes que esta dependa de la Presidencia del Consejo de Ministros, con lo cual se garantizaria sus caracteristicas de organismo multisectorial, sin que dependa por ello de ninguna entidad. Nadie lo menciono, pero fue la razon por la cual en el Anteproyecto publicado en julio pasado se propuso que el Consejo Nacional de Aguas dependiera del Ministerio de Agricultura. La pregunta es entonces ¿basta que esta autoridad este dentro del Ministerio de la Presidencia para que sea un organismo multisectorial? En otros paises, la autoridad de Aguas depende del Ministerio del Ambiente o Recursos Naturales, algo que dificilmente puede plantearse en el Peru del 2001. El reto es, pues, como dotar a esta entidad de la especialidad e independencia necesarias para que desarrolle las importantes funciones que todos esperan que asuma.
Sobre las organizaciones de usuarios, aunque participantes como Alfons Broeks han destacado el rol que tienen y en ese sentido, el que se constituyen en una importante experiencia de aprendizaje, lo que se ha destacado es la necesidad de reforzarlas. La debilidad de ellas tiene que ver con la necesidad de una mayor capacitacion, pero tambien hay elementos como la tradicion y la falta de un marco normativo mas completo, que contribuyen a profundizar sus problemas. En ese sentido, compartimos las ideas de Luis Valera, cuando afirma que se debe partir rescatando las organizaciones existentes en todos los rincones del Peru, que por años han mantenido vigencia, antes de darles otros nombres o cambiar sus funciones.
Lorenzo Chang, siempre planteando cuestiones de fondo se refirio a las labores de operación y mantenimiento de los sistemas de riego, que actualmente reposan en las organizaciones de usuarios de agua de riego de acuerdo a las normas legales vigentes, señalando que lo hacen con dificultad y con no pocas deficiencias. Segun Lorenzo este fue un caso de privatización que no ha dado buenos resultados pues no se paga la tarifa real, lo cual impide realizar una buena operacion y mantenimiento. A partir de ello, sobre la base de la explicacion aparente de que se hizo la transferencia sin haber capacitado a los usuarios para asumir dicha responsabilidad, se pregunta si la entrega en concesion a manos privadas de la operacion y mantenimiento los mejorara.
En verdad, en los debates que hemos asistido en estas semanas, una
de las preocupaciones centrales de los agricultores es la relacionada
con el pago de la tarifa. Mas aun, el rechazo de muchos agricultores
a las propuestas de ley de aguas estan basadas en el temor a pagar impuestos
o a una subida de tarifa. Por ello resulta muy pertinente discutir abiertamente
el tema, tomando en cuenta las precisiones de Alfons Broeks, respecto
de la forma como enfrentan los campesinos el tema del pago, del cumplimiento
de obligaciones como la limpia de la acequias y otros, sobre todo tomando
en cuenta que mucho de la infraestructura de riego fue construida o
es mantenida por los mismos campesinos.
Por ultimo, respecto de este tema, una idea que ha aparecido reiteradamente
es la de que las organizaciones, especialmente las de regantes podrian
recibir agua en conjunto, en virtud de un solo titulo, concesion o licencia.
El tema parece muy interesante, pues puede solucionar muchos problemas,
al facilitar a la autoridad de aguas la formalizacion de los derechos,
su control, etc., mientras que a los usuarios les brindaria mas control
sobre el agua que reciben y les daria mas autoridad. Al mismo tiempo
hay que percatarse que al mismo tiempo el Estado estaria transfiriendo
la responsabilidad de la respectiva infraestructura, asi como la solucion
de conflictos, por lo menos en la primera instancia. ¿Estan preparadas
nuestras organizaciones de usuarios para asumir estos nuevos roles,
de manera ordenada y sin que se generen conflictos internos?
El tema de las autoridades autonomas o autoridades de cuencas apenas ha sido mencionado en las ultimas intervenciones. El tema es importante, mas aun si el gobierno de Fujimori lanzo la idea pero solo lograron concretarse cinco autoridades autonomas en todo este periodo y ni siquiera se las mencionaba en los anteproyectos de ley de aguas elaborados entre 1993 y 1997.
El intento de la Comision Nacional Tecnica de Aguas y Suelos de aprobar una ley especial de autoridades autonomas de aguas no tuvo mayor discusion y en buena medida se vio afectado por la aprobacion del Decreto de Urgencia que creo la Autoridad Autonoma Especial del Rimac, que en los dias pasados ha sido derogado. Vale la pena retomar la discusion de las ideas alli contenidas, aunque solo sea para iniciar el proceso de sensibilizacion que nos lleve en el plazo mas breve posible a tener autoridades de cuencas que sean realmente autonomas, en todo el sentido de la palabra: economico, administrativo y tambien social. La experiencia de las autoridades norteamericanas es muy interesante, pero se necesitara hacer varios cambios en nuestro sistema juridico, ademas, por supuesto de una mayor discusion.
El tema vuelve a ser, entonces, como ordenamos a la autoridad de aguas (en sus diversos niveles) para enfrentar mejor el desarrollo del mundo rural, tomando en cuenta procesos grandes como el de la urbanizacion del pais (recuerdese que ahora solo el 30% de la poblacion vive en el campo y el resto en las ciudades) y la necesidad de enfrentar el desarrollo rural con una reducida cantidad de tierras aptas para la agricultura, a pesar del tamaño del pais.
Ahora si, de manera final debo despedirme y agradecer a todos por su participacion. Reitero mi agradecimiento a los organizadores de esta Conferencia Electronica: el Instituto de Promocion para la Gestion del Agua –IPROGA- y el Centro Virtual de Informacion sobre Recursos Hídricos del Altiplano –Agualtiplano.net, por la confianza que depositaron en mi. Asimismo agradezo a las institituciones que brindaron su auspicio: CIED, CEPES, SNV e IDRC.
Laureano del Castillo
Asociado Individual de IPROGA
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CONFERENCIA ELECTRONICA: “Debate sobre la Legislación de
Aguas: Propuestas desde el Desarrollo Rural”, 12 de septiembre al
3 de octubre del 200.
TEMARIO:
Del 12 al 18 de septiembre: - Ley Marco - Principios basicos
Del 19 al 25 de septiembre:- Privatizacion - Derecho Real
Del 26 al 3 de octubre:.- Roles del Estado – Autoridad de Aguas –
Organizaciones de Usuarios