CONFERENCIA ELECTRÓNICA:
LEGISLACION DE AGUAS: PROPUESTAS DESDE EL DESARROLLO RURAL / 12 de septiembre
al 3 de octubre del 2001
Recomendaciones
de las reuniones internacionales sobre el agua
Comisión
Económica para América Latina y el Caribe - C E P A L
LC/R.1865 - 30 de octubre de 1998
La gestión de los recursos hídricos con fines de uso múltiple puede definirse como el proceso de control que el hombre ejerce sobre el flujo del agua, en su cantidad, calidad, lugar y tiempo de ocurrencia, durante el ciclo hidrológico. Dicha gestión debe orientarse a maximizar en forma equilibrada los beneficios sociales (equidad), económicos (crecimiento económico) y ambientales (sustentabilidad ambiental), que se puedan obtener con el aprovechamiento del agua, así como a controlar los fenómenos y efectos adversos asociados con los usos del agua, con el fin de proteger al hombre y el ambiente que lo sustenta. Para que los sistemas de gestión alcancen dichos objetivos han de diseñarse tomando en cuenta las características del agua. Dada la complejidad inherente a la gestión del agua este proceso se equipara al de gestión de conflictos.
Las características del agua
El agua tiene particularidades que le confieren una serie de ventajas y desventajas para su uso por el hombre. Entre las particularidades del agua se tiene que:
· Es un recurso natural único y escaso, esencial para la vida en la tierra. El agua es un patrimonio preciado de la humanidad como elemento de la naturaleza y como recurso indispensable para gran parte de las actividades económico-productivas que realiza el hombre. El volumen de agua existente es una cantidad a nivel de la tierra prácticamente constante y por lo tanto, no ampliable por la voluntad del hombre. Esta masa se halla en constante movimiento formando un ciclo conocido como el ciclo hidrológico que confiere limitadas oportunidades para su control por parte del hombre.
· Solo un pequeño porcentaje del agua existente en la tierra está disponible para las actividades del hombre. Además, de este monto limitado, sólo una pequeña parte reúne las condiciones de calidad, cantidad, posibilidades de captación y tiempo de presencia para ser utilizada con los conocimientos y capacidad de inversión actuales. Debido a la escasez del recurso en cantidad y calidad utilizable, así como a su desigual distribución sobre la tierra, es esencial que todos los usos potenciales del agua sean efectuados en forma múltiple y eficiente.
· El conjunto de todas las aguas atmosféricas, superficiales y subterráneas constituye una unidad. Esta unidad se visualiza más fácilmente a nivel de sistemas hídricos, como cuencas hidrográficas. A escala continental, la unidad abarca todo el ciclo hidrológico. Esto implica que todo lo que afecta una parte del ciclo hidrológico repercute en el resto del ciclo.
· El funcionamiento de esta unidad a través del ciclo hidrológico lleva consigo factores de incertidumbre. El agua se presenta en forma irregular en el tiempo y en el espacio lo cual complica los procesos de gestión de los sistemas hídricos. El manejo de los extremos con que se presenta el agua (sequías o inundaciones) se constituye en un factor esencial.
· El agua como recurso natural tiene una serie de características que lo ubican como un bien mixto entre los bienes públicos (bajo grado de exclusión y extracción) y los bienes privados (alto grado de exclusión y extracción). Entre estas características se encuentran el hecho de no ser fácilmente divisible ni presentar límites discretos como otros bienes muebles e inmuebles que permitan su apropiación privada en forma absoluta. Esto se complica aún más por incertidumbres de abastecimiento y calidad y por el rol múltiple del recurso en términos ambientales, económicos y sociales. Esto ha hecho que tradicionalmente los sistemas de gestión y asignación de aguas desarrollaran estructuras complejas con vistas a asegurar tanto los derechos privados, fundamentales para la inversión, como los elementos de control público, fundamentales para el control de externalidades y prevención de monopolios.
Lo que comúnmente se ignora en la gestión del agua
Algunas de las particularidades del agua son comúnmente ignorados en la gestión para su uso múltiple, a saber:
· El desconocimiento del largo plazo que se requiere para ejecutar cualquier tipo de intervención para balancear y mantener en equilibrio la oferta con la demanda de agua.
· Las dificultades para interpretar y tomar medidas para tratar los riesgos causados por la incertidumbre con que se presenta el agua.
· La pobre percepción de lo que significa la ocupación del territorio de las cuencas de captación sobre el régimen hidrológico y el balance entre la oferta y la demanda de agua.
· La incapacidad de detectar los efectos indirectos y sutiles que provocan alteraciones en el régimen hidrológico, en los ecosistemas y en los usuarios del agua, como por ejemplo lo causan las alteraciones en la calidad del agua.
· La estrecha visión del espacio que no les deja percibir las externalidades inherentes al uso del agua, como por ejemplo la contaminación del mar por efluentes.
Complejidad de los procesos de
gestión de los recursos hídricos
Entre las complejidades del proceso de gestión de los recursos hídricos se tiene que:
· Es un proceso que requiere controlar el ciclo de un recurso natural que se manifiesta en forma errática e irregular en el tiempo y sobre la superficie. Es, además, vulnerable a los usos que se le da, pudiéndose contaminar fácilmente y alterar todos los usos potenciales subsiguientes que se le da o se le quisiera dar.
· Es un proceso que busca solucionar conflictos entre múltiples usuarios quienes, queriéndolo o no, dependen de un recurso compartido. Por ello, a pesar de poder contar con derechos de uso, no dejan de afectarse y ser mutuamente dependientes. La oferta es, usualmente, proveniente de un sistema común, y los excedentes de uso y efluentes se vuelven a integrar al sistema. Las aguas superficiales, subterráneas, atmosféricas, así como las zonas de evacuación forman por ello una sola unidad.
· Las acciones, en el campo de los recursos hídricos, tienen repercusiones enormes en la salud humana, el medio ambiente y la producción, por lo que deben ser tratadas en forma altamente técnica. El alto costo para la infraestructura, así como el largo tiempo de maduración de los proyectos hidráulicos, aumentan la necesidad de que la conducción del sistema de gestión se haga por expertos que se mantengan estables y al margen de los cambios políticos.
· Los procesos de gestión del agua requieren la coordinación de muchos actores, algunos de los cuales desconocen la manera en que sus decisiones afectan al ciclo hidrológico. Es necesario coordinar a todos ellos, independientemente de sus diversas ópticas y criterios de acción. Por eso es importante disponer de mecanismos estables de coordinación, así como de por lo menos un centro o autoridad permanente de cuencas o sistema de cuencas.
Lo que agrava la complejidad del proceso de gestión del agua
Las actividades del hombre con relación al uso del agua están asociadas a su vez a actitudes que no toman en cuenta las características de un proceso de gestión hecho a la medidas de las características de los sistemas y recursos hídricos. Esto tiende a agravar la propia complejidad del proceso de gestión:
· La actitud del hombre frente al agua no es constante. Adquiere un valor altísimo cuando es escaso en proporción a las demandas de los usuarios o si, estando presente, no se puede aprovechar por no reunir las condiciones de calidad requeridas para su consumo o uso. En cambio, en situaciones de relativa fácil disponibilidad, en cantidad y calidad, su presencia pasa prácticamente desapercibida por la mayoría de los usuarios bien abastecidos. El valor del agua se nota sobre todo en aquellos lugares donde ocurren situaciones extremas. Por ejemplo, en sitios donde un suministro habitual de agua se ve súbitamente reducido, en su cantidad o su calidad, por una sequía.
· Muchas poblaciones se asientan y se expanden en zonas con limitada disponibilidad natural de agua, como en zonas de alta montaña o en islas con cuencas reducidas de captación, en zonas semidesérticas o en zonas sujetas a grandes extremos de precipitación. Como consecuencia pasan a depender de sofisticados y vulnerables sistemas de captación de agua o a sufrir la falta del recurso. En lugar de tratar de mejorar la eficiencia del uso del agua, o de reducir la demanda por otros medios, normalmente sólo tratan de captar más agua sin importarles los efectos que ello conlleva.
· La mayoría de los usuarios se preocupa solo de captar y usar el agua que necesita sin percatarse de los efectos que sus acciones causan en otros usuarios y en el ambiente. Considera al agua como un bien de libre disposición una vez que se ha apropiado de ella, le ha sido otorgado el uso, o lo ha comprado sin preocuparse del efecto que ello causa en el ciclo hidrológico. Tampoco se percata de la necesidad de conservar o proteger las fuentes de captación de agua como las cuencas hidrográficas y las zonas de recarga de aguas subterráneas.
· En general, los actores privados o estatales no poseen una organización que refleje la complejidad del control del ciclo hidrológico. Actúan descoordinadamente para administrar sistemas naturales interconectados, ni toman en cuenta las incertidumbres con que se presenta el agua, ocupan el territorio ignorando los flujos naturales del agua, no toman en cuenta las externalidades ni los efectos indirectos que tiene el uso del agua sobre los diferentes usuarios y el entorno y no toman decisiones considerando el largo plazo y las futuras generaciones. Fenómenos negativos sutiles, tales como la erosión laminar, la degradación de la vegetación, los efectos del consumo de aguas contaminadas, y el crecimiento de los asentamientos humanos marginales en zonas inundables o sujetas a deslizamientos, pasan desapercibidos hasta que llegan a manifestarse mediante catástrofes.
· Por lo anterior, en la gestión del agua importa controlar sobre todo el efecto de los fenómenos y situaciones extremos con que se presenta el recurso. Estas situaciones extremas se presentan sea por escasez o por sobre abundancia de agua pero también por violentas alteraciones en la calidad del recurso debido a contaminaciones causadas por químicos o elementos bacteriológicos y otros. Este control debe además ser permanente y de amplia cobertura, así como servir a un sistema de gestión capaz de solucionar las situaciones conflictivas. Las acciones preventivas deben ir aparejadas con las acciones para salir de situaciones de emergencia.
Sistemas contemporáneos de gestión del agua
Las estructuras institucionales adoptadas en los países de América Latina y el Caribe para la gestión del agua muestran una gran heterogeneidad, que se debe, por una parte, a que la escala y complejidad del problema de administración son variables en una región que alberga países muy dispares y a que cabe esperar diferencias entre los estados federales y unitarios; y, por otra parte, refleja la adopción ecléctica de influencias externas en la formación de los sistemas de administración. Pese a las notables diferencias existentes entre los países, antes de la corriente actual de cambios en las legislaciones y organizaciones orientadas a la gestión de los recursos hídricos, los sistemas administrativos de los países de la región se podían agrupar en tres grupos muy amplios, a saber:
· Los sistemas administrativos integrados por numerosas instituciones que participaban activamente en la gestión de los recursos hídricos, con una limitada coordinación central.
· Los sistemas administrativos que contaban con un mecanismo de coordinación central de las políticas, pero que se caracterizaban por un alto grado de descentralización institucional de las funciones relativas a los usos o aprovechamientos específicos del recurso.
· Los sistemas administrativos que se caracterizaban por una absoluta centralización completa de la autoridad y una limitada o nula delegación de responsabilidades.
Debido a estas notorias diferencias en las estructuras institucionales de los países de la región, no se podía afirmar que había un método de administración de los recursos hídricos predominante en América Latina y el Caribe. Sin embargo, en general el Estado tenía una considerable participación en todos los países, aunque era menos notoria en los países del primer grupo, un poco más marcada en los del segundo y aún más en los del tercer grupo. Por el contrario, en los países del primer grupo el sector privado tenía una mayor participación en la administración de los recursos hídricos y se atribuía un papel más importante a los incentivos económicos como herramienta administrativa que en los países comprendidos en los otros dos grupos.
A ello hay que agregar que la organización tradicional del Estado en América Latina y el Caribe es esencialmente sectorial. Es así como éste se ha especializado en las actividades relacionadas con el uso de los recursos hídricos, entre las cuales las más importantes normalmente son la producción de hidroenergía, la provisión de agua potable, el riego y otras formas de utilización. Dentro de este espectro, la actividad hidroenergética es la que en general se encuentra sistemáticamente más desarrollada y modernizada en los países de la región. Le siguen en importancia, en cuanto a nivel de avance, los servicios de agua potable y saneamiento, cuyo perfil es muy heterogéneo en la región. Por último, se destacan las actividades de riego que son las que presentan peores condiciones en sus diversos aspectos (tecnológico, de organización y financiero, entre otros).
El gran ausente es el esquema institucional que permita una gestión integral de los recursos hídricos, si bien se están realizando esfuerzos al respecto. Los ministerios u organismos autónomos en materia ambiental, si bien cumplen la función de cubrir una necesidad social insatisfecha, no han logrado todavía el objetivo más amplio. La peor consecuencia de la mencionada falta de una gestión integral es su efecto sobre el componente más desprotegido, que es el medio ambiente vinculado a los recursos hídricos. Dado el carácter de bien público que posee el ámbito hídrico, su conservación depende directamente de la asignación presupuestaria o de la acción colectiva. Normalmente está bajo la jurisdicción de una multitud de organismos administrativos para los cuales es difícil que sea prioritario. Si bien esta situación induce la aparición de organismos no gubernamentales, mientras no se produzca un desarrollo institucional apropiado el ambiente seguirá degradándose en un proceso eventualmente irreversible, por lo menos a un nivel de costos no prohibitivo.
La situación actual
Muchos países de América Latina y el Caribe se encuentran en proceso de impulsar cambios en las legislaciones y organizaciones orientadas a la gestión de los recursos naturales, en particular los recursos hídricos y el medio ambiente. La índole concreta de esas reformas varía mucho de un país a otro en cuanto a su ejecución, en sus metas, en sus avances y, aún más, en su contenido. Algunos países, ya han reformado su institucionalidad del sector hídrico teniendo en cuenta la naturaleza especial del recurso con que tratan, sus características ambientales, demandas sociales y rol económico. Otros, han reformado la legislación tradicional sobre los recursos hídricos asimilando el agua totalmente a un bien privado. Otros países, la gran mayoría, están en proceso de cambios a sus instituciones.
Los gobiernos que impulsan estos cambios, con la esperanza de poder salir de las situaciones que los afectan, enfrentan la falta generalizada de recursos económicos, la dificultad de adquirir y retener un personal altamente capacitado en el sector público para orientar el proceso de cambio, la velocidad con que se deben hacer las transiciones, la organización incipiente del sector privado, la grandes masas de población aún no integradas a una economía de mercado y el cúmulo de problemas sociales, educacionales, de servicios y muchos otros aún no resueltos. El proceso negociador de los cambios es sumamente complejo, tanto por los problemas que se pretende resolver y los objetivos que se plantea alcanzar a través de las reformas a la legislación hídrica, como por fuertes discrepancias filosóficas o ideológicas, y por presiones externas que tratan de establecer plazos muy cortos para discutir leyes.
Los motivos de las reformas
actuales
Tres son los motivos básicos que han originado la corriente actual de cambios en las legislaciones y organizaciones orientadas a la gestión de los recursos hídricos en los países de América Latina y el Caribe:
· En primer lugar, la razón dominante que impulsa la modificación de las leyes sobre los recursos hídricos, ha sido la búsqueda de la participación del sector privado en la prestación de los servicios públicos relacionados con el agua, principalmente bajo el sistema de concesiones. Igualmente existe una fuerte corriente para crear mercados de agua pensando que este hecho mejorará su asignación.
· El segundo factor dominante es la necesidad de mejorar la gestión del agua para enfrentar la creciente competencia por su uso múltiple, en particular debido al incremento de la demanda de agua en grandes concentraciones urbanas, así como en la agricultura de riego y para la generación hidroeléctrica. A ello se suman los problemas crecientes de contaminación del agua y el efecto de los fenómenos naturales extremos como inundaciones y sequías que son cada día más percibidos por la población e influyen en la política de los gobiernos.
· En tercer lugar existe una concientización creciente, asociada a una serie de eventos internacionales y tratados firmados por los países, así como a la activa participación de organismos no gubernamentales, para alcanzar metas de sostenibilidad ambiental como parte de las metas de desarrollo sostenible, lo que implica lograr conciliar objetivos económicos, sociales y ambientales. Mejorar la gestión del agua es prioritario dentro de este contexto.
Las tendencias en la gestión del agua en la región
Los años transcurridos desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata, 14 al 25 de marzo de 1977) hasta la actualidad pueden dividirse, en lo que a los países de América Latina y el Caribe se refiere, en tres períodos marcadamente distintos. El primero, de 1977 a 1982, se caracterizó por un crecimiento económico sin precedente. Sin embargo, a éste siguió, de 1982 a 1990, la más grave recesión económica registrada desde el decenio de 1930 (la "década perdida"). A partir de 1990, en la mayoría de los países de la región comenzó un renovado período de crecimiento y éstos se han recuperado en gran medida de los efectos de la recesión de los años ochenta. En muchos países, el proceso de recuperación prácticamente coincidió con la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio de Janeiro, 3 al 14 de junio de 1992).
Tanto el auge de los años setenta como la recesión de los años ochenta desviaron el interés en la situación del sector público, lo que se reflejó en la falta de innovaciones en materia de gestión de los recursos hídricos. Sin embargo, indirectamente, ambos períodos han tenido repercusiones en la administración de los recursos hídricos. El auge alcanzado al final de los años setenta marcó el punto culminante de la expansión de las actividades económicas del sector público, en tanto que la expansión de dicho sector dio marcha atrás durante la recesión y la ulterior recuperación. En la mayoría de los países de la región, el papel del Estado en la economía ha cambiado radicalmente. Uno de los resultados de estas políticas ha sido que las responsabilidades de las administraciones centrales se han desplazado desde el financiamiento, la ejecución y la operación a la coordinación, la supervisión y la regulación de las actividades de terceros. Los cambios de los roles tradicionalmente asumidos por el Estado han afectado también la gestión de los recursos hídricos.
La aplicación de estas políticas no es uniforme en todos los países, pero es generalizada y constituye un cambio trascendental en las tendencias de la administración de los recursos hídricos desde hace más de medio siglo. Pese a las notables diferencias existentes entre los países, se observan algunas tendencias comunes, que se pueden resumir como sigue:
La descentralización de responsabilidades en materia de gestión de los recursos hídricos, y especialmente en lo relativo a la prestación de servicios públicos relacionados con el agua, está teniendo lugar en la gran mayoría de los países de la región. Con ello, se ha creado quizá la oportunidad de adoptar esquemas institucionales basados en el concepto de la gestión integral de los recursos hídricos a nivel de cuenca. Aunque las formas que asume el proceso de descentralización son múltiples, las más destacadas se pueden resumir como sigue:
· Transferencia de la responsabilidad de la gestión de los recursos hídricos o de la prestación de servicios públicos a una autoridad regional (provincia, estado, región, departamento o municipio).
· Transferencia de la responsabilidad de la prestación de servicios públicos al sector privado ("privatización). Este proceso ha planteado interesantes desafíos, resultantes de la necesidad de equilibrar el interés público y el privado, y del hecho de que el proceso de transferencia es uno de aprender de la experiencia, puesto que después de casi cincuenta años de prestación estatal de servicios se ha pasado del sistema estatal al privado.
· Transferencia de la responsabilidad de la administración, operación y mantenimiento de la infraestructura hídrica a asociaciones de usuarios, particularmente en el caso del riego y drenaje.
· Un interés creciente en la creación de mercados de agua, implementación de sistemas de derechos de agua que promuevan inversión privada y la introducción de pagos por concepto de uso del agua, como una nueva fuente de financiamiento de las actividades de la gestión de los recursos hídricos.
Como producto de los procesos de descentralización y privatización aparecen nuevos actores (por ejemplo, los municipios, el sector privado, las poblaciones indígenas y las organizaciones no gubernamentales) en el sistema de la gestión de los recursos hídricos.
Mientras que esta tendencia hacia la descentralización de responsabilidades en materia de gestión de los recursos hídricos y la prestación de servicios públicos relacionados con el agua refuerza las iniciativas locales, facilita una participación más activa de los usuarios y hace posible exigir responsabilidad por el desempeño, la misma está limitada por diseconomías de escala, costos de transacción, externalidades y la naturaleza misma del recurso, el cual no se ajusta a límites políticos. Además, en muchos países, los gobiernos locales todavía no cuentan con una capacidad adecuada para desempañar estas funciones. Es por ello que las organizaciones de cuenca parecen haberse convertido en una alternativa viable.
Se observa una clara tendencia a la autofinanciación de servicios públicos relacionados con el agua. Se reconoce cada vez más que para lograr los altos niveles de cobertura que la población desee y asegurar una adecuada calidad del servicio es preciso tener sistemas que sean viables económica y financieramente, sin perjuicio de que para la población más pobre, el subsidio explícito al usuario sea justificable, mediante la aplicación de un criterio de "focalización". Aunque este último enfoque gana cada vez más adeptos en la región, su implementación no ha sido nada de fácil. La introducción de la autofinanciación a menudo va acompañada de la exigencia de que servicios públicos relacionados con el agua brinden respaldo al financiamiento de las externalidades asociadas a su provisión.
Se observa una toma de conciencia sobre la problemática ambiental, que adquiere cada vez más mayor importancia. Esta nueva conciencia de la problemática ambiental tiene importantes implicaciones para la gestión de los recursos hídricos. En términos generales se puede destacar algunas tendencias, a saber:
· Hay una visión de los recursos hídricos como uno, y quizá no el más importante, de los componentes de los sistemas ambientales, lo que tiende a diluir, más que beneficiar, la capacidad de gestión de los recursos hídricos y a reducir su importancia relativa en el contexto de la preocupación general por el medio ambiente.
· La gestión de los recursos hídricos a nivel de cuenca aparece como el esquema más apropiado para internalizar las externalidades del sistema hídrico, tanto en lo relativo a los impactos económicos, ambientales y sociales causados por el uso del agua, como los que exógenamente afectan a los recursos hídricos.
· Hay un interés creciente en la utilización de instrumentos económicos para poner fin al deterioro constante de la calidad del agua, lo que se considera como el mayor problema que enfrenta la gestión de este recurso en los países de la región. Sin embargo, los intentos de introducir estos instrumentos enfrentan serias dificultades: muchos instrumentos económicos no tiene un efecto sobre gran parte de la población informal e inclusive donde hay empresas legalmente constituidas es usual que no haya suficiente información ni mediciones hídricas para saber quién contamina y en qué cantidades. En general, la lucha contra la contaminación es el área en que se cuenta con menor experiencia en la región.
Existe un gran interés en establecer un marco normativo que permita una gestión integral y sostenible de los recursos hídricos. Sin embargo, no es igualmente clara la tendencia a implementar esquemas operativos que permitan fijar políticas, lograr una coordinación institucional, crear mecanismos adecuados de planificación y hacer efectiva la ejecución de las acciones. En general, el avance hacia una gestión integral y sostenible de los recursos hídricos se ve interferido por una multitud de factores. Uno de los problemas más importantes es la enorme deficiencia que aún existe, ocho años después de haber concluido el Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental, en cuanto a suministro de servicios eficientes de agua potable y saneamiento. Esta importante necesidad social, intensificada por la reaparición en 1991 del cólera en la región, ha inducido a los encargados de formular las políticas a conceder máxima prioridad al sector. Ello ha hecho distraer la atención sobre otros aspectos de la gestión de los recursos hídricos y sobre el examen más profundo de los efectos económicos, sociales y ambientales de las decisiones normativas en materia de los recursos hídricos.
Algunas de las limitación de las reformas actuales
Se puede decir que en general, los sistemas de gestión de los recursos hídricos de los países de América Latina y el Caribe no han mejorado lo suficiente para lograr su propósito y, lo que es más grave, en muchos países los sistemas de gestión se han deteriorado con relación a su antigua capacidad. Esto de debe, por lo menos en parte, a ciertas limitaciones de la corriente actual de reformas.
· Subsiste cierto nivel de confusión conceptual entre la dimensión ambiental de la gestión de los recursos hídricos y la problemática de la gestión ambiental. Se observa, lamentablemente, una tendencia a reducir la importancia relativa de los recursos hídricos en el contexto de la preocupación general por el medio ambiente. Se busca ahora manejar el ambiente en forma global sin aún haber demostrado ni siquiera la capacidad de manejar bien uno solo de los recursos naturales a la escala necesaria. Lo que a menudo se olvida es que la gestión de los recursos hídricos ocupa un lugar preponderante en la gestión ambiental. Si se logra manejar integralmente dicho recurso, así como las cuencas de captación y todo lo que afecta la calidad, cantidad y distribución del agua, lo más probable es que por lo menos la mitad de los problemas ambientales estarían solucionados.
· En la mayoría de los países de la región, los avances más importantes se han realizado en el ámbito normativo o de declaración. En varios de ellos, las recientes conferencias internacionales sobre el agua han inspirado cambios en el contenido de cartas magnas, leyes y decretos, que han establecido importantes condiciones para avanzar hacia una gestión integral de los recursos hídricos y de los sistemas ambientales. Sin embargo, pocos progresos se observan en la aplicación de tales principios. Son mayores las transformaciones institucionales y organizativas derivadas de la necesidad de reformar los estados nacionales por razones macroeconómicas, que las producidas con el objeto de avanzar hacia una gestión integral de los recursos hídricos. Es evidente el enorme desconocimiento de las recomendaciones hechas en importantes conferencias internacionales sobre el agua. En reconocimiento de este hecho, en el Segundo Taller de Gerentes de Organismos de Cuenca en América Latina y el Caribe (Santiago de Chile, 11 al 13 de diciembre de 1997) se acordó que sería de gran utilidad recopilar las recomendaciones y conclusiones de las principales reuniones que se han realizado sobre el tema de la gestión de los recursos hídricos desde por los menos el decenio de 1970.
· El efecto de las recientes corrientes para modificar los sistemas de gestión del agua está en estos momentos fuertemente desbalanceado en favor de garantizar y fomentar la participación del sector privado reduciendo los roles que debe seguir teniendo el Estado y la sociedad civil en la gestión del dicho recurso. Ello puede traer consecuencias muy negativas en varios campos, inclusive para el mismo sector privado a quien se pretende beneficiar. Si bien es fundamental alentar la participación privada dándoles seguridad al inversionista; en particular para fomentar el aumento de aportes de capital hacia el uso beneficioso del agua y la eficiencia basada en la competencia honesta; es esencial recordar que para alcanzar metas de desarrollo sostenible el rol del Estado y de la sociedad civil en la gestión del recurso no puede ser abandonado. Ni la intervención privada ni la propiedad, por si solos, garantizan que se va a alcanzar una eficiencia en la gestión del uso múltiple del recurso. La privatización puede ser beneficiosa en manos de una empresa usuaria pero no necesariamente sirve para conciliar intereses sociales y ambientales. Los propios usuarios privados, tales como empresas de agua potable, hidroenergía, riego o recreación necesitan estar respaldados por una institucionalidad que les asegure que sus derechos serán respetados de acuerdo a las condiciones con que la ley se los asigna. Hoy en día ello no ocurre en muchos sistemas hídricos en los cuales un sector usuario es el dominante.
· Debido principalmente al fuerte sesgo ideológico, en muchas propuestas de reformas de la institucionalidad del sector hídrico se percibe la falta de una visión ética, con respecto a la gestión de los recursos hídricos. Esto se traduce de diferentes maneras incluyendo: una tendencia a no respetar los usos consuetudinarios de las poblaciones autóctonas, lo que se afecta su subsistencia y una tendencia a no considerar el papel social y ambiental del agua y un desprecio casi absoluto a los aspectos técnicos y económicos necesarios para realizar una buena gestión de los recursos hídricos. El respeto a la opinión de expertos en recursos hídricos es casi nulo en los procesos de reforma de leyes de agua.
Temas de debate y desafíos del futuro
Como aporte final se pueden señalar algunas temas que deberían ser analizados cuidadosamente por los encargados de la gestión de los recursos hídricos en los países de América Latina y el Caribe:
· La transferencia al sector privado de las actividades operacionales de desarrollo de proyectos, manejo del recurso y provisión de servicios que hoy cumple el sector publico. La participación del sector privado en la prestación de bienes y servicios relacionados con el agua brinda unas mejoras de la eficiencia potencialmente importantes. No garantizará, por sí sola, una mejora duradera del bienestar social si las características del mercado no se aproximan a aquellas del paradigma competitivo. Si estas condiciones no existen, los resultados dependerán del régimen de regulación en el que actúen las industrias, régimen cuya eficacia viene determinada por la capacidad de los gobiernos de buscar y crear unas condiciones institucionales y regulatorias apropiadas que obliguen a que los proveedores de bienes y servicios relacionados con el agua sean eficientes y se hagan eco de las necesidades de sus clientes. La transferencia de servicios públicos, hasta el presente, al sector privado ha sido en gran medida fundada en concepciones filosóficas, coyunturas económicas, y presiones externas que no reflejan debidamente el balance entre lo publico y lo privado. En muchos casos se han transferido actividades monopólicas, sin adecuada regulación, y el resultado en algunos casos ha sido que los servicios generan rentas monopólicas. En este sentido es preciso revisar en detalle las premisas ideológicas de los modelos conforme a sus resultados prácticos.
· La estructuración de entidades estatales que cumplan las actividades que no llevara a cabo el sector privado, sea por sus características de bien publico, la presencia de externalidades positivas y negativas, o la existencia de monopolios naturales.
· La estructuración de entidades de agua orientadas al recurso y no a usos particulares, y por ende independientes de organismos sectoriales como riego, que son grandes usuarios institucionales.
· La implementación de sistemas de derechos de agua que promuevan inversión privada, y al mismo tiempo optimicen el uso del agua y prevengan monopolios. Esto incluirá, además del régimen de derechos de agua, los sistemas de cobro, los de mercados de agua, y el diseño de mecanismos de derechos que estructuralmente prevengan los monopolios.
· La implementación de sistemas obligatorios de evaluación de los efectos económicos ambientales y sociales de proyectos. Hoy en día, como resultado de acciones de grupos de interés con capacidad de "lobby" se financian proyectos que no serían construidos si fueran debidamente evaluados en términos económicos, sociales y ambientales. En lo que hace a efectos sociales tendrá un impacto relevante el análisis del efecto de proyectos gigantescos sobre las fuentes consuetudinarias de subsistencia de población rural e indígena. Esto incrementa, particularmente en zonas andinas y selváticas, la migración de población rural a los cinturones de miseria de las grandes ciudades.
· Ciertos elementos de bien publico relacionados con el recurso, que en la actualidad se encuentran descuidados en la región: información, registros y justicia administrativa. El resultado es que se toman decisiones sin datos, se dan derechos sin registros, y al no haber mecanismos simples de acceso común para decidir conflictos, los sectores de menores recursos o acceso político se encuentran en estado de indefensión. Este ultimo punto es grave pues sin un sistema neutro de resolución de conflictos, los sectores con más capacidad económica y poder político no tienen incentivos para transar conflictos. Otro aspecto importante es la necesidad de mejorar el sistema judicial. La privatización deja más decisiones en manos de la negociación privada y, por ende, representa una mayor carga para el sistema judicial que debe coordinar las diversas interacciones entre los distintos usos y usuarios y, en definitiva, resolver los conflictos cuando la negociación privada no llega a una solución negociada. La mayor participación del sector privado y de los usuarios necesita un sistema judicial dinámico y no formalista capaz de resolver los conflictos privados mediante procedimientos sencillos, rápidos y de bajo costo con resultados predecibles y consistentes.
· Participación de usuarios: existen algunos lugares de la región donde los usuarios participan en forma amplia, pero en general la participación se limita a grupos con acceso político privilegiado. Este tema, así como el tema de acceso a la información por parte de la población y los usuarios en cuanto al recurso y los costos de oportunidad de distintos proyectos, requiere más análisis.
· El análisis critico de sistemas de subsidios focales. En el pasado los servicios públicos regionales utilizaban el concepto de subsidios cruzados los que en teoría son económicamente ineficientes. La alternativa son los subsidios focales, que el estado provee a los sectores necesitados de población. Al presente esta alternativa se recomienda sin análisis de sus requerimientos operativos. Para implementar un sistema de subsidios focales, hay que tener un sistema impositivo global capaz de generar recursos, capacidad de evaluación de quién los requiere, así como un sistema administrativo que garantice que lleguen a destino. Esto la gran mayoría de los países de la región no lo tienen.
· Se requiere un análisis critico, conforme a experiencia, de algunos conceptos intelectuales, pero que no parecen haber tenido un soporte práctico, como por ejemplo, los conceptos de los mercados contestables, la regulación por contrato, la autorregulación por parte de propietarios de instalaciones fundamentales, el uso de leyes reguladoras muy concretas que restringen estrictamente la discreción en materia de regulación, etc.
· Finalmente existe una larga lista de otras temas igualmente importantes, como por ejemplo, la evaluación obligatoria de proyectos, el respeto de derechos indígenas consuetudinarios, el cobro por derechos de agua, sin los cuales no se puede garantizar la administración de la misma por falta de recursos, y la previsión de la información por parte de los proveedores de servicios públicos a los usuarios, al regulador y al Estado.
Recomendables para la elaboración de leyes de agua*
· Las leyes de agua, en su reformulación, deben contemplar los aciertos de la anterior legislación y recoger sus principios fundamentales, y además los avances tecnológicos, los criterios y experiencias más modernas en esta temática. Las nuevas leyes de aguas deben contar con una exposición de motivos que exprese claramente los fundamentos en que se basan y que su texto contemple solo los aspectos sustantivos, dejando las especificaciones técnicas para la reglamentación.
· Se sugiere, en la elaboración de las nuevas leyes, una labor jurídica orientada a una técnica conceptual del tipo "ley marco" y vinculante con otras leyes, con criterios amplios y flexibles que faciliten su efectiva aplicación y permanente adecuación a las situaciones que se presentan en diferentes regiones de un país.
· Donde la ley contempla la necesidad de contar con "planes maestros integrales", se debe establecer su legalidad, proceso de aprobación y los requisitos mínimos que requiere su implementación, sus fines y objetivos y los responsables de su aplicación.
· La ley debe prever la creación de una entidad a nivel de sistemas hídricos, que esté dotada de autonomía institucional y financiera suficiente para poder recaudar los fondos necesarios para una adecuada gestión del recurso.
· La entidad de gestión del agua, en general se inicia como un ente público autónomo, pero no obsta a buscar fórmulas de creación mixta o semi-pública.
· En la reglamentación, las normas referidas al recurso hídrico deben poner un mayor énfasis en las medidas de prevención, más que en el castigo y en la búsqueda de responsables.
· El marco legal que crea un organismo de cuenca debiera contar con un glosario de términos, que evite discusiones interpretativas, y un listado - menú de atribuciones y funciones, el que debiera ser tentativo y no taxativo.
· Los países bajo estructuras federales, en los cuales los estados asociados son autónomos, deben contar por parte del gobierno federal con una ley que fije los objetivos nacionales de la política hídrica e impulse la creación de organismos de cuenca como excelente modalidad del manejo regional y descentralizado de los recursos hídricos.
· Se observa la necesidad de crear mecanismos de prevención y solución de conflictos, conciliación, concertación y otras negociaciones similares, tendientes a evitar los pesados y demorosos procedimientos judiciales.
· Cada país debe tender a construir o elaborar un conjunto de normas técnicas y administrativas que orienten la gestión del agua por cuencas.
Este
texto es parte de la publicación :”Recomendaciones de las reuniones
internacionales sobre el agua: de Mar del Plata a París”-CEPAL