CONFERENCIA
ELECTRÓNICA: LEGISLACION DE AGUAS: PROPUESTAS DESDE EL DESARROLLO RURAL / 12 de
septiembre al 3 de octubre del 2001
Administración del agua en América Latina y el Caribe en el umbral del
siglo XXI
Andrei Jouravlev / División de Recursos Naturales e Infraestructura - CEPAL
En los últimos años, en casi todos los países de América Latina y el Caribe se han emprendido reformas de las legislaciones y organizaciones orientadas a la gestión y el aprovechamiento del agua. En varios países este proceso ya ha tenido lugar, mientras que en otros está en plena marcha. A pesar de las diferencias que cabe esperar en una región que alberga países muy distintos, las reformas tienen algunas características comunes, como la aspiración a establecer un sistema administrativo que permita una gestión integrada de los recursos hídricos; la percepción cada vez más afinada de que el agua debería administrarse a nivel de cuencas; la reducción del papel del Estado; el desplazamiento de las responsabilidades del Estado, que de ocuparse de las funciones de financiamiento, ejecución y operación pasa a asumir las de supervisión, fomento y regulación de las actividades de terceros; la descentralización de responsabilidades hacia los gobiernos locales; el interés en utilizar instrumentos económicos y de mercado en la gestión de los recursos hídricos; y la incorporación del sector privado y los usuarios en la gestión y el aprovechamiento del agua.
Diversos países de
América Latina y el Caribe se encuentran en proceso de impulsar cambios en las
legislaciones y organizaciones orientadas a la gestión y el aprovechamiento del
agua. La índole concreta de esas reformas varía mucho de un país a otro en
cuanto a su ejecución, en sus avances y en su contenido. Algunos países, como
por ejemplo, Brasil, Chile, Colombia, Jamaica y México, ya han reformado la
institucionalidad del sector hídrico, mientras que otros, la gran mayoría,
están en proceso de proponer cambios legales e institucionales. En muchos de
ellos, el debate, que aún persiste, lleva más de una década.
Los motivos que
han originado la corriente actual de cambios en las legislaciones y
organizaciones orientadas a la gestión de los recursos hídricos y prestación de
los servicios públicos relacionados con el agua en los países de la región
varían de un país a otro. Sin embargo, el motivo principal se relaciona con los
cambios ideológicos y de intereses que han ocurrido en el mundo, principalmente
con la política de muchos gobiernos en cuanto a fomentar la participación
privada nacional y transnacional, así como la descentralización, en el
aprovechamiento de los recursos hídricos en general y en la prestación de los
servicios públicos relacionados con el agua en particular (CEPAL, 1997).
Igualmente existe un interés creciente en utilizar instrumentos económicos y de
mercado, tales como precios, cobros, derechos transables, etc., para mejorar el
uso y la asignación del agua. La búsqueda de una gestión integrada de los
recursos hídricos no es precisamente el factor que domina estos enfoques, sino
que los objetivos que se persiguen son principalmente: (i) posibilitar,
proteger y promover la participación e inversión privada; (ii) reducir la
presión sobre los presupuestos estatales y reorientar el gasto público hacía
otras demandas políticamente más urgentes; y (iii) mejorar la eficiencia
económica en el aprovechamiento de los recursos hídricos y la prestación de los
servicios públicos relacionados con el agua.
No se puede desconocer la influencia que también ejercen
los efectos de una serie de eventos internacionales y tratados firmados por los
países de la región, que se vinculan a la gestión de los recursos hídricos,
–como por ejemplo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo (Rio de Janeiro, Brasil, 3 al 14 de junio de 1992) y más
recientemente el Segundo Foro Mundial del Agua (La Haya, Holanda, 17 al 22 de
marzo de 2000)–, así como de la activa participación de organizaciones no
gubernamentales y la sociedad civil en general, hacia una progresiva toma de
conciencia respecto del imperativo de mejorar la gestión y el aprovechamiento
del agua, sobre todo en relación a demandas sociales y ambientales.
Por encima de las ideologías e intereses, lo que domina –ciertamente
el aspecto más importante de todos para impulsar el proceso actual de reformas–
es la necesidad de mejorar la gestión y el aprovechamiento del agua para
enfrentar la creciente competencia por su uso múltiple, en particular debido al
incremento de la demanda de agua en grandes concentraciones urbanas, así como
en la agricultura de riego y para la generación hidroeléctrica, lo que es
agravado por los problemas crecientes de contaminación del agua y el efecto de
los fenómenos naturales extremos, que son cada día más percibidos por la
población e influyen en las políticas de los gobiernos.
Estas consideraciones sugieren que, en muchos países de
la región –sobre todo en cuencas fuertemente intervenidas y con desarrollo
económico concentrado–, el sector hídrico está paulatinamente entrando a una
fase madura de su desarrollo caracterizada por una oferta inelástica de nuevos
recursos e interdependencias crecientes entre los usos y los usuarios del agua
(Randall,
1981). A medida que el sector hídrico madura y el agua disponible está cada vez
más escasa –tanto en cantidad como en calidad y tiempo de ocurrencia– en
relación con las demandas crecientes de la sociedad, la atención de los
gobiernos se desplaza gradualmente del interés en expandir y subsidiar el desarrollo
del sector –es decir de la gestión de la oferta– hacia la generación de
ingresos y la reasignación del agua disponible –es decir, la gestión de la
demanda–.
Las inversiones para aumentar el suministro del agua para
los diversos usos son aún necesarias y en montos cada vez mayores. Sin embargo,
esto, si bien sigue siendo condición necesaria, ya no es condición suficiente
para la solución de problemas de gestión y aprovechamiento del recurso. Por
eso, gradualmente está ocurriendo un cambio en los enfoques, de uno basado
exclusivamente en la gestión de la oferta hacia otro que abarca la gestión
tanto de la oferta como de la demanda, y de un enfoque fragmentado por sectores
de usuarios, hacia un enfoque más integrado y que propenda por el uso múltiple
del agua. Todo esto exige la modificación de leyes adoptadas e instituciones
creadas hace muchas décadas para solucionar problemas muy diferentes de los que
los países de la región enfrentan en la actualidad.
Los orígenes o motivaciones que suscitan la corriente
actual de cambios en las legislaciones y organizaciones orientadas a la gestión
de los recursos hídricos y prestación de los servicios públicos relacionados
con el agua no han sido uniformes en todos los países ni son compartidos por
las variadas entidades y personas aún dentro de un mismo país. Esto ha
originado y sigue siendo el motivo de extensos debates. Los debates más
conflictivos y complejos se centran en torno a temas tales como la forma y
condiciones de entrega de derechos de agua, la formulación y aplicación de
marcos regulatorios, la organización de la institucionalidad requerida para la
gestión del uso múltiple del agua, la factibilidad de creación de mercados del
agua y la aplicación de instrumentos económicos, entre otros.
Como consecuencia, el proceso de negociación de los
cambios es sumamente complejo, tanto por la magnitud de los problemas que se
pretende resolver como por fuertes discrepancias de intereses e ideológicas. El
problema principal que dificulta el proceso de reformas es que las recientes
corrientes para modificar los sistemas de administración del agua y prestación
de los servicios públicos están en estos momentos desbalanceadas en favor de
fomentar la participación del sector privado y de utilizar instrumentos
económicos y de mercado, habiéndose marginado del debate los aspectos
orientados al uso múltiple y equitativo del agua (CEPAL, 1998b). Hay un
desfazamiento entre los avances de los procesos de privatización e introducción
de instrumentos económicos y de mercado, por un lado, y la formulación y
aplicación de marcos regulatorios, que eviten monopolios y cobros excesivos por
los servicios y garanticen la eficiencia en su prestación, y la organización de
la institucionalidad requerida para la gestión integrada del agua, por el otro.
No se ha avanzado lo suficiente en la organización y operación de entidades de
gestión del uso múltiple de agua. Hay una tendencia a reducir la importancia
relativa de los recursos hídricos en el contexto de la preocupación general por
el medio ambiente.
Un error bastante común que se observa consiste en la
tendencia de tratar de copiar experiencias ajenas de legislación de aguas sin
prestar mucha atención ni a las condiciones institucionales, geográficas, etc.
en que estas experiencias se aplican en sus países de origen, ni a los
resultados obtenidos efectivamente en la práctica. Tampoco se detienen a
verificar su efectividad relativa con relación a otras opciones de gestión, ni
si son realmente aplicables en las condiciones imperantes en el país
“importador”. Por ejemplo, los intentos de algunos países de la región de
copiar el Código de Aguas de Chile de 1981, sin un debido análisis, han causado
más demoras que ventajas en la discusión de varios anteproyectos de leyes de
agua (Dourojeanni y Jouravlev, 1999). En algunos casos, los debates han
resultado en estériles discusiones teóricas e ideológicas ajenas a los
problemas reales de gestión del agua existentes en los países que están
reformando su legislación hídrica.
Es importante señalar que los modelos de gestión del agua
no pueden exportarse o traspasarse de un país a otro de manera rígida, más aún
cuando dentro de un mismo país coexisten enormes diferencias tanto en la
disponibilidad del agua como en las tradiciones y capacidades para su aprovechamiento
y gestión. Lo que sí se puede hacer es adoptar los principios que inspiran un
determinado modelo de gestión del agua, adaptándolos según las condiciones,
tradiciones, capacidades y necesidades de cada país, región y cuenca (CEPAL,
1998a). Las leyes de agua, en su reformulación, deben contemplar los aciertos
de la anterior legislación, así como recoger los avances científicos y
tecnológicos y las experiencias de otros países que tienen una reconocida
trayectoria en la gestión integrada del agua, con la necesaria adaptación a las
realidades de cada país. Lamentablemente, una característica común de muchas
propuestas de reformas es que las cualidades positivas de la ley vigente sean
totalmente ignoradas, como también se suele ignorar las enormes diferencias en
tradiciones, capacidades, disponibilidad del agua, etc. entre distintas
regiones o cuencas de un país.
En la elaboración de las nuevas leyes, las tendencias
modernas en materia de legislación de aguas aconsejan adoptar una labor
jurídica orientada a una técnica conceptual del tipo “ley marco” y vinculante
con otras leyes, con criterios amplios y flexibles que faciliten su efectiva
aplicación y permanente adecuación a las nuevas situaciones que se presenten en
diferentes regiones del país en el tiempo (CEPAL, 1998a). Debería ofrecer
además flexibilidad para que en distintas zonas hídricas del país en donde se
aplique se puedan adoptar políticas hídricas coherentes con las características
de las mismas. También es conveniente que las nuevas leyes de aguas cuenten
tanto con una exposición de motivos que exprese claramente los fundamentos en
que se basan, lo que es relevante a la interpretación, aplicación y el
cumplimiento de la legislación, como con un glosario de términos, que evite
discusiones interpretativas, y que su texto contemple sólo los aspectos
sustantivos, dejando las especificaciones técnicas para la reglamentación.
En materia institucional, es
fundamental que el administrador del agua sea un ente no sectorial, separado de
estamentos administrativos con responsabilidades funcionales por usos
específicos de agua, como el riego, la energía hidroeléctrica y los servicios
de abastecimiento de agua potable y saneamiento, o por actividades económicas
discretas. Si bien se debe respetar el rol del agua como parte del ambiente, no
hay que olvidar que también cumple un importante rol económico. Es
imprescindible que, cuando la administración del agua sea parte del sistema
general de ministerios de medio ambiente o de recursos naturales, la misma tenga
un alto nivel de autonomía funcional a fines de asegurar el cumplimiento
adecuado de sus funciones.
Además es fundamental crear entidades de gestión del agua
por cuencas, subcuencas y microcuencas, así como asegurar un tratamiento
especial al uso y conservación de áreas sensibles como acuíferos, humedales,
lagos, tramos de ríos y las áreas de recarga de las aguas subterráneas. Las
tendencias modernas en materia de legislación de aguas aconsejan además
incluir, expresamente, la necesidad de formular e implementar “planes maestros”
o “planes directores” para la gestión integrada de los recursos hídricos a
nivel de regiones o grupos de cuencas, tomando como unidad de planificación las
cuencas hidrográficas.
Este texto es parte de la publicación : “Administración del agua
en América Latina y el Caribe en el umbral del siglo XXI “ de Andrei Jouravlev
- División de Recursos Naturales e Infraestructura – CEPAL, julio 2001
Las estructuras
institucionales adoptadas por los países de América Latina y el Caribe para la
gestión de los recursos hídricos muestran una gran heterogeneidad, que se debe,
por una parte, a que la escala y complejidad del problema de la gestión varían
en una región que alberga países muy distintos con características diversas
según los principales intereses y conflictos que devienen de la oferta y
demanda del agua, así como estados federales y unitarios, entre los que cabe
esperar diferencias; y, por otra, a tradiciones y capacidades naciones y al
seguimiento de influencias externas en la formación de los sistemas de
administración. Ultimamente, en casi todos los países se han emprendido
reformas de la estructura institucional para la gestión de los recursos
hídricos.
La organización
tradicional del Estado en los países de la región es esencialmente sectorial
(CEPAL, 1994). Los sectores se especializan en las actividades relacionadas con
el uso de los recursos hídricos para fines específicos y no en su uso múltiple,
lo que limita severamente la posibilidad de optimizar su aprovechamiento, de
minimizar los conflictos relacionados con el agua y de abordar las tareas que
afectan al conjunto de usuarios del agua o de una cuenca. La producción de energía
hidroeléctrica, abastecimiento de agua potable y saneamiento, el riego y otras
formas de utilización fueron y aún son la única razón de ser de cada
organización. Actuaban y actúan en forma independiente con inexistentes o
débiles sistemas de coordinación. Según el país, los sectores de energía
hidroeléctrica, de riego, o de abastecimiento de agua potable y saneamiento,
dominaron y dominan por lejos el desarrollo hidráulico, y, en muchos casos, la
gestión del agua. En muchos países, esos intereses sectoriales muy marcados se
han profundizado aún más con las privatizaciones.
Se puede afirmar que, en la actualidad, hay consenso en
la región acerca de que los enfoques sectoriales y fragmentados del pasado, en
lo que a la gestión de los recursos hídricos se refiere, están llevando a
conflictos crecientes, uso ineficiente y deterioro del recurso (Solanes y
Getches, 1998). Gradualmente está ocurriendo un cambio de paradigma en los
enfoques, con un cambio de un enfoque fragmentado por sectores usuarios, hacia un
enfoque más integrado. Este proceso se manifiesta en una profunda
reorganización de los aparatos estatales orientados a la gestión y el
aprovechamiento del agua.
La piedra angular de esa reestructuración es la
asignación de las responsabilidades de formular políticas hídricas, de
coordinar el uso múltiple del agua, de regular su asignación y supervigilar a
los usuarios a un ente regulador o coordinador no usuario, independiente y
separado de los ámbitos de usuarios tradicionales –como la agricultura, la energía
hidroeléctrica y el abastecimiento de agua potable y saneamiento–, que
considere el recurso hídrico integralmente y en su totalidad. En cuanto a la
estructuración de entidades encargadas de la gestión del agua, se aprecia una
tendencia incipiente a asegurarles capacidad profesional y financiera, e
independencia.
La fuerza que impulsa este cambio es el reconocimiento
del hecho básico de que entidades sectoriales no pueden ejercer la función de
administrar y asignar adecuadamente el recurso y resolver conflictos entre usos
competitivos, ya que serían juez y parte. Además, el hecho de depender de un
sector usuario disminuye su autoridad. Los procesos de reestructuración de las
estructuras institucionales encargadas de la gestión del agua van acompañados de
reformas a nivel sectorial que invariablemente implican la separación de las
funciones de prestación de los servicios públicos de las de su regulación,
control y planificación 13).
Esta tendencia es sumamente positiva pues, en general, el
administrador del agua debe ser un ente no sectorial, separado de estamentos
administrativos con vocación sectorial, como el riego, la energía
hidroeléctrica y los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento.
Cuando las funciones de gestión se confieren a instituciones con
responsabilidades funcionales por usos específicos de agua o por actividades
económicas discretas, sus decisiones podrían no ser objetivas (Solanes, 1998).
En estos casos, cada parte interesada puede tender a apoyar proyectos o
asignaciones de agua de acuerdo con sus propios intereses sectoriales, sin
propender por su uso múltiple y sin considerar ni la cuenca en su totalidad, ni
la seguridad de las inversiones, ni la solidez económica de los proyectos y las
decisiones.
Es importante señalar que, en general, los órganos de
administración de tipo colegiado, como los consejos o comisiones, no han dado
buenos resultados (Solanes y Getches, 1998). Normalmente las instituciones de
este tipo no cumplen su cometido y acaban siendo reemplazadas por entidades más
consolidadas, con estructuras más lineales y menos deliberativas. Esas
experiencia sugieren que la política de los países se oriente a crear entidades
no colegiadas de administración, aunque sí pueden incorporar organismos o
intereses sectoriales a efectos de consulta y participación.
En muchos casos, se pretende alcanzar dicho objetivo a
través de la creación y el fortalecimiento de los ministerios u organismos
autónomos de medio ambiente o de recursos naturales. Este camino es, en
general, una opción valida dado el carácter multisectorial del agua, pero su
implementación no siempre ha tenido efectos favorables en lo que a la gestión
del agua se refiere. Esto en muchos casos se debe a que todavía subsiste cierto
grado de confusión conceptual entre la dimensión ambiental de la gestión de los
recursos hídricos y la problemática de la gestión del medio ambiente. Por
ejemplo, en varios países la problemática de la gestión del agua se ha encontrado
diluida dentro de los grandes objetivos de la gestión ambiental o de los
recursos naturales.
Actualmente, en muchos países, se intenta manejar el
medio ambiente en forma global, sin haber demostrado aún ni siquiera la
capacidad de manejar bien uno solo de los recursos naturales a la escala
necesaria. Lo que a menudo se olvida es que la gestión de los recursos hídricos
ocupa un lugar preponderante en la gestión ambiental. Como resultado, en muchos
casos, la capacidad de los gobiernos en cuanto a la gestión del agua se ha
visto fuertemente reducida por la creación y el fortalecimiento de entidades
ambientales o de recursos naturales. Por esta razón se tiende a pensar que,
cuando la administración del agua sea parte del sistema general de ministerios
de medio ambiente o de recursos naturales, es imprescindible que la misma tenga
cierta autonomía funcional a fines de facilitar el desempeño adecuado de sus
tareas (Solanes y Getches, 1998).
Reformas de este tipo no se han consolidado aún en los
países de la región y muchos de los avances se limitan al ámbito normativo o de
declaración de intenciones. En la mayoría de los países, los sistemas de
gestión todavía no han mejorado lo suficiente como para lograr su propósito y,
lo que es más grave, en algunos de ellos tales sistemas se han deteriorado con
respecto a su antigua capacidad. El proceso de reformas ha sido y sigue siendo
lento y, en general, los gobiernos enfrentan considerables dificultades en este
camino.
En muchos países, la asignación y el control del agua
siguen a cargo de organismos sectoriales, fundamentalmente agrícolas o de
energía. El resultado es que las decisiones se toman en función de un sector
usuario que es juez y parte en la asignación del agua y resolución de
conflictos entre usuarios. También ocasiona un sesgo en el diseño de las obras
hidráulicas que no son diseñadas para usos múltiples. En otros países, los
sistemas institucionales para la administración del agua están todavía
integrados por muchas instituciones que se caracterizan por la falta de
coordinación de sus actividades. Como resultado, en muchos casos, el recurso
sigue siendo utilizado casi exclusivamente para fines sectoriales. La mayoría
de los proyectos de inversión en obras hidráulicas es realizada por entidades
sectoriales sin que establezcan ni existan mecanismos adecuados de coordinación
entre ellos.
En muchos casos, las responsabilidades de asignación y
gestión del recurso todavía se separan de una manera que no responde a sus
características físicas o a su uso óptimo, lo que dificulta tener una visión
integrada del mismo, causando además duplicación de actividades, superposición
de responsabilidades y dispersión de recursos. Un ejemplo de esto es la
existencia, en muchos países, de leyes e instituciones distintas para regular
la asignación del agua superficial y el agua subterránea. Aunque casi todos los
usos del agua pueden causar contaminación, es todavía común que haya un
organismo responsable de la calidad del recurso y el control de su
contaminación y otro encargado de su asignación y gestión, con inexistentes o
débiles mecanismos de coordinación. En algunos casos persisten limitaciones
derivadas de la politización de actividades esencialmente técnicas, así como de
la inestabilidad de los altos niveles de dirección de los organismos
relacionados con el agua.
Agrava lo anterior el hecho de que, en la actualidad, muchos elementos de bien público relacionados con el agua se encuentran descuidados en la región: información, registros y justicia administrativa, entre otros (CEPAL, 1998b). Un importante obstáculo para lograr una gestión integrada de los recursos hídricos es el problema de la falta de información hidrometeorológica, que no permite adoptar de manera adecuada y razonable las decisiones racionales para la asignación del agua, la planificación de sus usos y el ordenamiento del uso del territorio, como tampoco permite desempeñar bien las funciones de vigilancia, control y regulación. El resultado es que se toman decisiones y se hacen planes sin datos, se dan derechos sin registros, y al no haber mecanismos simples y expeditos de acceso común para resolver conflictos, los sectores de menores recursos o acceso político se encuentran en estado de indefensión. Este ultimo punto es grave, pues, sin un sistema neutro de resolución de conflictos, los sectores con más capacidad económica y poder político no tienen incentivos para transar conflictos, mientras que otros sectores no tienen la información o los recursos económicos para llevarlos a juicios en los tribunales, los que por otro lado no tienen la capacidad técnica para resolver adecuadamente los complejos cuestiones que tratan. Cabe agregar que, como sacrificar los presupuestos dedicados a la administración e investigación de los recursos hídricos ha sido y todavía es una práctica común en muchos países, las organizaciones del sector no han tenido prioridad para acceder a un presupuesto digno.
La
lógica hidrológica sugiere que la unidad geográfica básica más apropiada para
la gestión de los recursos hídricos es la cuenca hidrográfica. Las políticas
para utilizar el territorio de una cuenca como base para dicha gestión han
tenido diferentes enfoques y una desigual evolución en los países de América
Latina y el Caribe. A pesar del interés de los países de la región en poner en
práctica estos sistemas, la adopción de modelos de gestión del uso múltiple del
agua a nivel de cuenca ha tenido y tiene una serie de dificultades. Muchas de
las entidades creadas han desaparecido o no han logrado avances en términos de
gestión integrada del agua por rivalidades interinstitucionales; por conflictos
con las autoridades regionales; por haber carecido de recursos financieros, coordinación
y base legal adecuados; por la falta de claridad sobre sus roles, lo que crea
elementos de competencia potencial con otras autoridades y sectores; o por
haber tenido una compleja relación de dependencia tanto administrativa como
financiera.
El tema ha vuelto a recobrar vigencia en los años noventa, en el momento en que los países de la región buscan lograr metas de desarrollo sustentable conciliando crecimiento económico, equidad y sustentabilidad ambiental. A pesar de los obstáculos existentes, se observa un interés generalizado en crear y operar organismos de cuenca para administrar el uso múltiple del agua y solucionar los conflictos que origina su aprovechamiento. Como resultado de este interés, tanto en las leyes de aguas de reciente aprobación como en muchas propuestas de modificación de leyes existentes, aparece por primera vez en forma explícita la intencionalidad de administrar el agua con fines de uso múltiple a nivel de cuencas. Esto se debe, entre otros factores: (i) a la intensificación de los conflictos por el uso del agua, la que es causada tanto por la creciente demanda de agua como por los problemas crecientes de la contaminación, el efecto de los fenómenos naturales extremos, y la percepción de que la gravedad del deterioro de las cuencas de captación y de zonas de recarga de las aguas subterráneas va en aumento; (ii) a los procesos de descentralización y privatización, a raíz de los cuales aparecen en el sistema de gestión de los recursos hídricos muchos actores nuevos (por ejemplo, los usuarios del agua, los gobiernos locales, el sector privado, las poblaciones indígenas, las organizaciones no gubernamentales) y nuevos desafíos; y (iii) a la concentración y diferenciación geográfica de los problemas y conflictos relacionados con la gestión y el aprovechamiento del agua, los cuales no se presentan uniformemente en un país, sino que son sumamente heterogéneos, tanto en su naturaleza como en su gravedad, en diferentes cuencas.
Como consecuencia, en los países de la región se ha
intensificado el diálogo sobre la necesidad de crear instancias para la gestión
del agua a nivel de cuencas como un medio para resolver conflictos, mejorar la
administración y considerar el impacto del uso del agua sobre el medio ambiente
y la sociedad. Ya en muchos países, diversas actividades relacionadas con la
gestión y el aprovechamiento del agua se realizan a través de alguna entidad
que funciona a nivel de cuencas o existen planes en tal sentido. Aunque todas
esas experiencias son sumamente heterogéneas en sus objetivos y alcances, los
enfoques más comunes pueden clasificarse en los siguientes grupos:
·
Entidades que se encargan de gestión de cuencas
interjurisdiccionales o transfronterizas. Por lo general, a las
entidades de este tipo sólo se les otorgan poderes para decidir sobre materias
estrictamente técnicas y para cumplir programas acordados entre las partes.
Esto se debe al hecho de que, en general, los que tienen jurisdicción sobre las
aguas normalmente se muestran renuentes a delegar atribuciones en un órgano
interjurisdiccional o internacional que no está plenamente subordinado a ellos
(CEPAL, 1985). Conviene distinguir dos casos diferentes:
-
Entidades
interjurisdiccionales en países federales. En países federales,
la jurisdicción sobre las aguas no siempre pertenece a gobiernos centrales. En
este caso, como los límites de territorios de los gobiernos locales,
provinciales, estaduales o regionales normalmente no coinciden con los límites
físicos de las cuencas, la gestión de los recursos hídricos resulta más
factible y sencilla cuando se aborda a nivel de cuencas (CEPAL, 1994). En los
países de la región, el ejemplo principal es Argentina donde las aguas
pertenecen a los estados provinciales. Por este motivo, y como la mayoría de
las cuencas del país son interprovinciales, se han creado distintos tipos de
organizaciones interjurisdiccionales.
-
Entidades
que se encargan de administración de cuencas transfronterizas.
Alrededor del 71% del caudal superficial total de América Latina y el Caribe
corresponde a cuencas compartidas, que abarcan el 55% de la superficie total de
la región (CEPAL, 1985). En América del Sur las cuencas internacionales
representan el 75% del caudal total, cifra que en América Central y México
alcanza al 24%. En las islas del Caribe, hay una sola cuenca internacional que
es la del Artibonite, compartida por Haití y la República Dominicana. En los
años noventa, se ha mantenido y fortalecido la prolongada tradición de los
países de la región de cooperación en el campo de la administración y el
aprovechamiento de las cuencas compartidas . Sin embargo, en la región, son
todavía pocas las entidades que se encargan activamente de la gestión conjunta
de los recursos hídricos compartidos (Lee, 1995).
·
Entidades que se encargan del grueso de funciones
sustantivas de gestión del agua en su área de jurisdicción. En
los países de la región es todavía muy poco frecuente que las funciones
sustantivas y la autoridad de tomar decisiones relevantes en materia de gestión
del agua –tales como asignación del agua, control de la contaminación hídrica,
etc.– se descentralicen a nivel de cuencas. En este caso se encuentran
principalmente las Corporaciones Autónomas Regionales de Colombia, que se
encargan de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables,
de conformidad con las políticas de las autoridades del gobierno central. Sin
embargo, esas corporaciones no se crean a nivel de cuencas, sino que integran
las entidades territoriales que constituyen geográficamente un mismo ecosistema
o configuran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. Como se
puede observar, el criterio de cuenca hidrográfica es sólo uno entre varios
para determinar la jurisdicción física de estas organizaciones. En ese caso
podrían encontrarse también las Gerencias Regionales de la CNA en México, a las
que la CNA promueve la desconcentración de sus funciones que eran realizadas
desde el nivel central. Las Gerencias Regionales están delimitadas con
criterios hidrológicos y administrativos, de tal manera que las fronteras entre
ellas casi coincidan con los parteaguas de cuencas o grupos de cuencas. Otro
caso en algo similar son las Agencias de Aguas en Ecuador, las cuales son parte
del CNRH y tienen entre sus funciones la asignación del agua y la solución de
conflictos; así como, aunque en menor medida, las Direcciones Regionales de la
DGA en Chile.
·
Entidades cuyo objetivo principal es mejorar la
coordinación y facilitar la participación de los usuarios y los gobiernos
locales en la gestión del agua. En la mayoría de los países
de la región, la responsabilidad de administrar los recursos hídricos está
dispersa y fragmentada. A su vez, las estructuras tradicionales de
administración tienden a ser centralizadas, con escasa participación de los
usuarios, los gobiernos locales y otros actores. Los efectos de esa
administración fragmentada, descoordinada y poco participativa se manifiestan
con mayor fuerza a nivel de cuencas. Para superar esos problemas, en muchos
países de la región se han creado, o se debate la necesidad de crear,
instancias de concertación y coordinación a nivel de cuencas, mientras que las
funciones sustantivas de gestión del agua se retienen en manos de gobiernos
centrales. Las funciones de esas entidades normalmente se limitan
principalmente a: (i) consultar y consensuar las opiniones de los
distintos actores que participan en la cuenca y coordinar sus acciones;
(ii) elaborar los planes de recursos hídricos a nivel local;
(iii) concertar con el gobierno central ciertos aspectos de asignación del
agua, especialmente en situaciones extremas; (iv) arbitrar, en primera
instancia administrativa, los conflictos relacionados con los recursos
hídricos; y (v) recopilar información, mantener catastros y realizar
inspecciones. En está línea operan los Comités de Cuencas en Brasil y los
Consejos de Cuenca en México. En ese caso se encuentran también, aunque en
forma mucho más limitada, las Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas en
Perú y las Juntas Regionales Asesoras de Riego en Uruguay. Además, creación de entidades
con objetivos y alcances similares ha sido propuesta en, Chile, Ecuador ,
El Salvador, Guatemala y Honduras
.
·
Entidades que se crean para realizar funciones
específicas en las cuencas de atención prioritaria. En
los países de la región, el aprovechamiento del agua es espacialmente irregular
y se encuentra altamente concentrado en un número relativamente reducido de
zonas o cuencas (CEPAL, 1985. También es habitual que en algunos sectores
ningún organismo tenga responsabilidades, mientras que ciertos tipos de
problemas relacionados con el agua, como la contaminación hídrica y el drenaje
urbano, figuren en los mandatos y funciones de una gran cantidad de
instituciones, sin que ninguna de ellas se haga efectivamente responsable de
los mismos. Esos dos factores ayudan a explicar la creación en muchos países de
entidades especiales para las cuencas de atención prioritaria. Sus funciones
normalmente se relacionan con la conservación y protección de cuencas.
Entidades de este tipo han sido creadas en Costa Rica, Guatemala,
Honduras, Panamá y Venezuela. En ese caso podrían encontrarse también las
asociaciones de municipios, como los consorcios intermunicipales de cuencas
existentes en Brasil que se crean para tratar problemas específicos que
interesan a varios municipios en una misma cuenca. Cabe agregar que, en casi
todos los países de la región, aún cuando las entidades de cuencas se crean en
base a legislación general, como en México, es muy común que muchas de dichas
entidades sean “virtuales” y no cuenten ni con el apoyo ni con los recursos
necesarios para desempeñar sus funciones, limitándose las pocas entidades
“reales” a cuencas de atención prioritaria.
· Entidades cuyas funciones se relacionan principalmente con la construcción y operación de obras hidráulicas y la distribución de las aguas a los usuarios. Se trata de entidades con composición, funciones y alcances muy diversos. En un extremo se encuentran las típicas organizaciones de los usuarios del agua, como las juntas de vigilancia en Chile que se crean a nivel de cuencas, corrientes naturales o sus secciones, para distribuir las aguas a que tienen derecho sus miembros y explotar las obras de aprovechamiento común. En otro extremo se sitúan entidades con composición mixta y alcances más amplios, como los Comités de Cuenca en la provincia de Santa Fe en Argentina cuyas funciones se relacionan con la ejecución de los trabajos de mantenimiento y conservación de obras hidráulicas. En ese caso podrían encontrarse también las Corporaciones Regionales de Desarrollo en Ecuador que están encargadas de la planificación y ejecución de los proyectos de riego, y en algunos casos también ejecutan proyectos de hidroelectricidad y agua potable.
En
América Latina y el Caribe, los problemas en materia de la prestación de los
servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento pueden analizarse en
función de tres parámetros básicos:
· El porcentaje de población con acceso adecuado a los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento y el déficit de cobertura. De acuerdo con estimaciones a nivel regional de la OMS/UNICEF (2000), 93% de la población urbana tenía acceso a servicios de abastecimiento de agua potable en 2000 (proporción que era de 92% en 1990), y 87% a servicios de saneamiento (85% en 1990). De la población rural, solamente 62% (56% en 1990) disponía de servicios de abastecimiento de agua potable y 49% (39% en 1990) de los servicios de saneamiento. Estos niveles de cobertura significan que en los países de la región todavía hay 78 millones de personas sin acceso a servicios de abastecimiento de agua potable (29 millones en las áreas urbanas y 49 en las rurales) y 117 millones carecen de servicios de saneamiento (51 millones en las áreas urbanas y 66 en las rurales). El desafío que plantea la actual situación es aún mayor si se considera que, para 2010, debido al rápido crecimiento de la población, el déficit en materia de cobertura aumentará en unos 77 millones de personas, casi todas ellas en las áreas urbanas (CEPAL/CELADE, 1999).
· La
falta de opciones de acceso a los servicios de abastecimiento de agua potable y
saneamiento para grupos de bajos ingresos. En general, la mayoría
de las personas sin acceso a los servicios son pobres y muchos deben comprar el
agua a vendedores privados a precios que sobrepasan con creces los que cobran
las empresas oficiales, las que –debido en parte a la insuficiencia de los ingresos–
no pueden extender sus servicios a las zonas marginales donde viven los pobres.
Los estudios recientes sugieren que la cobertura de los servicios de agua
potable es mayor, de 4 a 16 veces, en familias de mayor ingreso que en aquellas
con menor ingreso (OPS/OMS, 2001). En las áreas urbanas, la proporción del
gasto para agua potable entre las familias más pobres es entre 2 y 4 veces más
alto que entre las familias más ricas. La población que no tiene acceso
adecuado a los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento adopta
soluciones alternativas. En el caso de abastecimiento de agua potable, éstas
incluyen fuentes públicas, pozos individuales, camiones cisternas, conexiones
ilegales a la red del sistema público o captación de aguas de ríos, lagos u
otros cuerpos de agua sin tratamiento. Muchas soluciones de esa índole no
garantizan la calidad del agua obtenida y tienen un altísimo costo para el
usuario. El uso generalizado de fosos sépticos y letrinas ha causado la
contaminación del agua subterránea en algunas ciudades.
· El
deterioro o colapso de la infraestructura y una mala calidad de los servicios
de abastecimiento de agua potable y saneamiento. En
muchos países de la región los servicios de abastecimiento de agua potable son
intermitentes, aún en áreas importantes de las principales ciudades. De los
países con información sobre la continuidad de sus sistemas urbanos de
abastecimiento de agua potable, casi 50% reportan algún grado de intermitencia
(OPS/OMS, 2001). En un 15% de los países, más de 95% de sus sistemas tienen
problemas de intermitencia. En casi todos los países de la región, debido a una
inadecuada mantención, los sistemas tienen muchas fugas de agua, lo cual pone
en riesgo la integridad de las redes de distribución, la calidad del agua
potable y la sostenibilidad financiera del sector. En las grandes ciudades de
la región, los niveles de agua no contabilizada como entregada a los usuarios
se estiman en más del 40% de la entrega inicial al sistema (OMS/UNICEF, 2000).
La experiencia de la mayoría de las empresas del sector en la región indica que
los elevados valores del agua no contabilizada se originan en deficiencias de
la gestión comercial, principalmente problemas de facturación, recaudación de
pagos y políticas inadecuadas en materia de cuentas vencidas, y no se deben
solamente al alto porcentaje de pérdidas por fugas en los sistemas de
distribución. La población cubierta con sistemas adecuados de vigilancia y
control de la calidad del agua potable es muy limitada en las áreas urbanas e
insignificante en las rurales: tan sólo el 24% la población urbana de la región
cuenta con sistemas efectivos de vigilancia de la calidad del agua potable
(OPS/OMS, 2001). Se estima que en las grandes ciudades de la región, el 94% del
agua potable se desinfecta en forma efectiva, pero casi el 18% de las muestras
viola normas nacionales en cuanto a sus propiedades microbiológicas, químicas,
físicas y estéticas (OMS/UNICEF, 2000). El déficit de cobertura y la mala
calidad de los servicios se complican aún más por la creciente contaminación
hídrica que alcanza niveles alarmantes en muchos cuerpos de agua, debido
principalmente a la falta generalizada de tratamiento de aguas servidas. Según
se estima, en la actualidad, tan sólo el 14% de las aguas servidas recogidas
por los sistemas de alcantarillado reciben algún grado de tratamiento (OPS/OMS,
2001).
Las razones principales que explican el deslucido
desempeño del sector se relacionan principalmente con: (i) la ineficiencia
de las instancias públicas responsables del sector y su incapacidad de
implementar y seguir políticas apropiadas de administración de las empresas, de
establecer tarifas que hicieran posible recuperar costos y de proteger
contribuciones al sector de los ingresos generales de los gobiernos en
situaciones de austeridad presupuestaria; y (ii) la inapropiada estructura
institucional del sector que tuvo como resultado la superposición, confusión y
excesiva politización de funciones de prestación de los servicios, de
definición de políticas y de control de las entidades prestadoras. Cabe agregar
que estos problemas se han visto agravados por la inestabilidad macroeconómica
y un déficit estructural de las finanzas públicas.
Las consecuencias de esas desacertadas políticas públicas
se manifestaron con mayor fuerza durante la recesión de los años ochenta aunque
sus repercusiones se sienten en muchos países hasta ahora (Llop, 1995; CEPAL,
1994). Cuando existe una fuerte recesión económica, se produce una reducción
considerable de los ingresos generales de los gobiernos. Esto ocurre a la par
con un desfase entre los valores reales y las tarifas cobradas por la provisión
de los servicios. Estos rezagos tarifarios disminuyen notoriamente la capacidad
de operación y mantenimiento de las entidades prestadoras. En condiciones de
relativa estabilidad, los períodos financieros deficitarios de las empresas del
sector han sido, de alguna manera, superados mediante la asignación de fondos
de los ingresos generales de los gobiernos. No obstante, en períodos de creciente
necesidad de ajuste, los gobiernos reaccionan limitando y reduciendo al máximo
los gastos. Esto implica que los requerimientos financieros de las empresas
públicas dejan de ser atendidos, y ante la carencia de recursos, éstas se
endeudan, posponen o suspenden inversiones y desatienden las actividades de
operación y mantenimiento. Esto, a su vez, induce un proceso de creciente
insatisfacción de la demanda, reducción de la calidad de los servicios
prestados, y deterioro generalizado de la infraestructura. Simultáneamente,
declinan los salarios en el sector estatal, lo que de alguna manera provoca la
fuga de personal idóneo, especialmente a nivel gerencial. Esto hace que la
calidad de los recursos humanos en la administración del sector se vea también deteriorada.
Este síndrome de decaimiento generalizado en la cantidad
y calidad de los servicios lleva a una profunda crisis del sector. El
descrédito público en que caen las empresas del sector llega a tal nivel que se
produce un consenso político y social en cuanto a la necesidad de cambios
profundos y radicales (Llop, 1995; CEPAL, 1994). Como resultado de este
consenso, en el último tiempo, en muchos países se han producido cambios y
reformas en la estructura administrativa para la prestación de los servicios,
con especial énfasis en la descentralización y la desconcentración, la
participación del sector privado, el autofinanciamiento y la gestión de los
sistemas con un criterio más comercial. A pesar de que las reformas efectuadas
en los países de la región muestran un perfil muy heterogéneo, se puede
apreciar algunas tendencias comunes.
En primer lugar, en muchos países ya se ha
reestructurado el sector, mientras que en otros se está en proceso de hacerlo. Las
reformas invariablemente implican la separación la función de definición de
políticas y planificación del sector, de la función de regulación,
fiscalización y control de las empresas, y de la función de prestación de los
servicios y administración de los sistemas, criterio que constituye la piedra angular
del proceso de reestructuración del sector. Esta diferenciación representa un
avance institucional importante. La experiencia regional sugiere que, esa
división entre las funciones es imprescindible en aquellos casos en que se
decida privatizar la prestación de los servicios, pero también es altamente
recomendable aun cuando se decida mantener la provisión pública de los mismos
(CEPAL, 2000).
Las funciones de formulación de políticas sectoriales y
de planificación estratégica normalmente de separan de la función reguladora y
se dejan a cargo de los ministerios sectoriales. Las funciones de control y
regulación se institucionalizan a través de comisiones y organismos
regulatorios, para los cuales se tiende a asegurar capacidad técnica y
financiera, e independencia. En la mayoría de los países de la región se tiene
la intención de regular cada sector usuario por separado, mientras que en
otros, normalmente los de menores dimensiones, se propone contar con un solo
órgano regulador para todos los servicios públicos.
Aunque muchos países de la región ya han creado las
entidades reguladoras, muchas de éstas todavía no tienen suficiente
independencia y recursos como para, por un lado, proteger efectivamente los
intereses de los consumidores y de la sociedad en general y asegurar la
eficiencia en la prestación de los servicios, y por otro, ofrecer garantías de
independencia y objetividad frente a las empresas prestadoras y atraer
inversiones al sector. En general, este aspecto sigue siendo uno de los más
débiles en las experiencias regionales.
En
segundo lugar, la tendencia regional es hacia la descentralización de los
servicios. Aunque las formas que este proceso asume son múltiples,
las más destacas son: (i) la transferencia de la responsabilidad de la
prestación de los servicios o a nivel local o a una entidad autónoma, con su
posterior administración con un criterio técnico y comercial; y (ii) el
fortalecimiento y la consolidación de los operadores autónomos.
Es importante señalar que las experiencias regionales
indican que, especialmente en los países más grandes, las organizaciones
nacionales grandes y centralizadas no son una solución óptima. Por otro lado,
los procesos de descentralización, especialmente a niveles territoriales más
bajos que provincias, regiones o estados, no siempre han cumplido su cometido
en la forma esperada. Esto se explica por varias razones, algunas de las cuales
tienen que ver con el hecho de que las instituciones locales carecen de
capacidad suficiente para operar, administrar o regular los servicios
transferidos, mientras que otras se relacionan con la excesiva fragmentación de
la industria y la incapacidad de tomar ventaja de las economías de escala, y
con la politización de la toma de decisiones a nivel local, o bien con el apresuramiento
y falta de preparación adecuada con que se produjeron los procesos de
descentralización en algunos países. Por ello, las necesidades técnicas,
oportunidades para realizar economías de escala, capacidades a nivel local y
otros factores deben ser tomados en cuenta en procesos de descentralización.
En cuanto al fortalecimiento y la consolidación de los
organismos operadores, a pesar de los esporádicos avances logrados –tal vez el
mejor ejemplo sean las empresas públicas regionales en Chile que son rentables
y eficientes–, la mayoría de ellos en casi todos los países sigue mostrando
graves ineficiencias en la operación –como por ejemplo elevadas pérdidas de
agua, bajos niveles de cobranza, exceso de personal y bajos márgenes
operativos– y precaria situación financiera, por lo que el sector continúa
dependiendo del presupuesto estatal para financiar las inversiones de capital
y, en menor medida, aunque aún apreciable, los costos de operación y
mantenimiento. Finalmente, persisten serios problemas institucionales y
políticos que se reflejan en la falta de independencia administrativa de muchos
organismos operadores y el predominio de criterios políticos tanto en su
administración como en la fijación de tarifas.
Finalmente, en casi todos los países de la región
se han adoptado políticas tendientes a aumentar la participación del sector
privado en la prestación de los servicios de abastecimiento de agua potable y
saneamiento. Aunque en la primera mitad de los años noventa,
existió mucho entusiasmo por privatizar las empresas del sector y muchos
gobiernos adoptaron planes sumamente ambiciosos al respecto, hasta ahora
solamente en unos pocos países (principalmente Argentina y Chile) se ha
implementado o está implementándose una política destinada a traspasar al sector
privado la administración de la mayoría de las empresas que prestan los
servicios en principales centros poblacionales. Se estima que, en la
actualidad, las entidades del sector privado proveen los servicios a tan sólo
un 10% de la población urbana de la región (OMS/UNICEF, 2000). En la gran
mayoría de los casos, la participación del sector privado es sólo incipiente,
limitándose a la contratación de servicios o a actividades específicas,
especialmente el tratamiento de aguas servidas, la desalinización de agua de
mar y la provisión de servicios de alta calidad en zonas turísticas,
principalmente bajo el esquema de contratos de construcción, operación y
transferencia (BOT).
Es importante tener presente que el proceso privatizador
en los países de la región ha sido en gran medida fundado en las filosofías
políticas, la crisis financiera del sector público, pero principalmente en el
descrédito público en que han caído las empresas del sector, así como otros
factores que no reflejan debidamente el balance entre lo público y lo privado.
Como resultado, el proceso actual de reformas privatizadoras está fuertemente
desbalanceado en favor de garantizar y fomentar la participación del sector
privado reduciendo los roles que debe seguir teniendo el Estado, y la sociedad
civil en general.
Por consiguiente, no es sorprendente que los resultados
de la participación privada obtenidos hasta ahora han sido, en general,
contradictorios. Por una parte, en algunos casos, la participación privada ha
permitido revertir el agudo grado de deterioro en los sistemas de
abastecimiento de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas,
así como mejorar los niveles de cobertura y la calidad de los servicios. Es
importante señalar, sin embargo, que los positivos resultados obtenidos se
deben a múltiples factores, por lo que es sumamente difícil aislar la
contribución especifica del cambio de la propiedad de los otros efectos de las
reformas.
Por otra parte, las características propias del
proceso –la rapidez con que ha sido llevado a cabo, la falta de preparación
y de un análisis cuidadoso, la mala calidad de la información disponible, el
bajo nivel de tarifas y estructuras tarifarias ineficientes, la inestabilidad
macroeconómica, la complejidad inherente a la regulación de servicios públicos
y la poca experiencia en ese campo, y el inadecuado diseño institucional de los
entes reguladores, lo que en algunos casos les resta independencia de los
poderes políticos– han desembocado en algunas controversias, fracasos y modificaciones
a los contratos originales. Estas dificultades explican por qué ahora, en la
maduración del proceso privatizador, surgen inquietudes por temas como los
marcos regulatorios demasiado permisivos y débiles, la insatisfacción con los
mecanismos de protección y participación de los consumidores, y las
limitaciones de los enfoques economicistas teóricos, que no parecen haber
tenido un soporte práctico.
Una de las lecciones importantes que han dejado las reformas privatizadoras de los años noventa es que la definición del marco normativo y regulatorio, así como el diseño e implantación institucional de los entes encargados, debe necesariamente preceder el proceso mismo de privatización (CEPAL, 2000). Si esto no se hace, las reformas pueden ser inestables, dar lugar a transferencias patrimoniales y de ingresos injustificadas, algunas veces de elevada cuantía, y no asegurar ni la eficiencia en la prestación de los servicios ni atraer nuevas inversiones al sector.